Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma

Hazırlayan: Cemil KUMRU ve Nilay ORAL

İÇİNDEKİLER

İÇİNDEKİLER………….…………………………………………………………...	i
GİRİŞ………………………………………………………………………………....	1

BİRİNCİ BÖLÜM

KAMU YÖNETİMİNDE YENİDEN YAPILANMA

1.1.YENİDEN YAPILANMA TANIMI, ÖZELLİKLERİ VE TÜRLERİ……….	3
1.1.1.Tanım…….……………………………………………………….................	3
1.1.2. Yeniden Yapılanmanın Özellikleri…..........................................................	4
1.1.3.Yeniden Yapılanma Türleri ve Uygulama Yöntemleri…………………...	5
1.2.YENİDEN YAPILANMANIN NEDENLERİ,AMAÇLARI, STRATEJİSİ VE UYGULAMA ALANLARI………………………………………………….	6
1.2.1.Yeniden Yapılanmanın Nedenleri…………………………………………..	6
1.2.2.Yeniden Yapılanmanın Amaçları…………………………………………..	8
1.2.3.Yeniden Yapılanmanın Stratejisi……………………………………………	8
1.2.4.Yeniden Yapılanmanın Uygulama Alanları………………………………..	9
1.3.KÜRESELLEŞME OLGUSU VE YENİDEN YAPILANMA PARADİG-MASINA ETKİLERİ………………................................................................	10
1.3.1.Kamu Yönetiminde Demokratikleşme Arayışı:Yönetişim………………..	12
1.3.2.Yerinden Yönetime ve Yerel Yönetimlere Yöneliş…………………………	13
1.3.3.Yönetimde Şeffaflık ve Hesap Verme Sorumluluğu……………………….	14
1.4.TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE YENİDEN YAPILANMANIN TARİHSEL SÜRECİ………………………………………………………………………..	15
1.4.1.Cumhuriyet Dönemi Yeniden Yapılanma Çalışmaları……………………	15
1.4.2.Planlı Dönemde İyileştirme Çalışmaları……………………………………	16
1.4.3.2000 Yılı Sonrası Hayata Geçirilen Reform Çalışmaları………………….	18

İKİNCİ BÖLÜM

KAMU YÖNETİMİNDE YENİDEN YAPILANMANIN SGK KAPSAMINDA DEĞERLENDİRİLMESİ

2.1.SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİ……………………………………………….	32
2.1.1.Kavramsal Çerçeve ve Unsurları……………………………………………	32
2.1.1.1.Sosyal Güvenlik Kavramı……………………………………………….	32
2.1.1.2.Sosyal Güvenliğin Konusu………………………………………………	33
2.1.1.3.Sosyal Güvenliğin Rolü………………………………………………….	34
2.1.1.4.Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Finansman Kaynakları………………	34
-Prim Gelirleri…………………………………………………………...	35
-Devlet Yardımları……………………………………………………….	35
-Vergi Gelirleri İle Finansman………………………………………….	35
2.2.SOSYAL GÜVENLİĞİN GELİŞİMİ VE DÜNYADA ÖRNEK SOSYAL GÜVENLİK UYGULAMALARI………………………………………………	36
2.2.1.Şili Sosyal Güvenlik Sistemi………………………………………………….	36
2.2.2.İsveç Sosyal Güvenlik Sistemi……………………………………………….	38
2.3.TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN BAŞLICA SORUN ALAN-LARI VE REFORM İHTİYACI……………………………………………….	40
2.4.TÜRKİYE’DE SOSYAL GÜVENLİK REFORM SÜRECİ………………….	41
2.4.1.Birinci Aşama………………………………………………………………...	42
2.4.1.1.4447 Sayılı Kanun Kapsamında Yapılan Düzenlemeler……………..	43
2.4.1.2.4947 Sayılı Kanun Kapsamında Yapılan Düzenlemeler………………	45
2.4.1.3.Bireysel Emeklilik,Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu…………….	46
2.4.2.İkinci Aşama………………………………………………………………….	47
2.4.2.1.5502 Sayılı Sosyal Güvenlik Kurum Kanunu Kapsamında Yapılan Düzenlemeler……………………………………………………………………	47
2.4.2.2.5510 Sayılı Kanun Kapsamında Yapılan Düzenlemeler………………	49
2.4.2.3.5754 Sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu İle Bazı Kanun Ve KHK Lerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun İle Yapılan Düzenlemeler……………………………………………………………………	51
2.4.2.4.6111 Sayılı Torba Kanun İle Yapılan Düzenlemeler……………………	53
2.4.2.5.665 Sayılı KHK İle Yapılan Düzenlemeler………………………………	55

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

3.GENEL DEĞERLENDİRME.……………………………………………………	58
KAYNAKÇA ………………………………………………………………………..	59

GİRİŞ

Topluluğun üretim biçimi, çevresiyle olan etkileşim gücüne bağlı olarak farklılık arz etmekle birlikte, ekonomik ve dolayısıyla sosyal hayatı biçimlendirmektedir.Topluluğun ortak kültürü olan gelenekler ve dini inançlar toplumun ihtiyaç duyduğu idari yapıları da beraberinde şekillendirmektedir. Tarih öncesi dönemlerden başlayarak, günümüze kadar farklı coğrafyalarda devlet organlarında ve beraberindeki idari yapılarda kültürel dönüşümün izlerini görmek mümkündür. Bizim için yakın tarih olarak addedilebilecek son yüzyıllık zaman zarfı içerisinde sanayinin, teknolojinin, iletişimin ve bilginin, ilerleme hızıyla birbirlerine ivme kazandırarak farklı toplum kesimlerinde ortak bir düşünce biçimi yarattığı söylenebilir. Günümüzde, dünyanın bir bölgesinden yükselen yeni düşünceler ve hareketler farklı coğrafyalarda değişim yönünde etkiler gösterebilmektedir.

Geniş anlamda yeniden yapılanma, dar anlamda kamu yönetiminde yeniden yapılanma olgusunu toplumların düşünsel dönüşümü bağlamında ele almak yerinde olacaktır. Son yüzyılda küreselleşme, uluslararası rekabet, bilişim ve iletişim teknolojilerinde yaşanan gelişmelerin baskısıyla, gelişmiş olsun veya gelişmekte olsun pek çok ülke, ekonomik, siyasal, toplumsal, kültürel, teknik ve idari sistemlerinde köklü değişim ve dönüşümler gerçekleştirme yolunda önemli adımlar atmışlardır. Bu değişimler, devlet örgütlenmesinin kurumları, kavramları ve işleyişi, farklı neden, düzey ve perspektiflerle sorgulanıp eleştirilmiş ve birçok açıdan aşındırılmıştır. Devletin rolüne, varlık nedenine ya da kurumsal yapısına yeni anlamlar ve görevler yüklenmiştir. Sanayi devriminin konjonktürel yapılanmasına bağlı olarak Weberyen bürokrasinin, katı, hiyerarşik, merkezi yasal-ussal ilkelerine bağlı olarak biçimlenmiş kamu yönetimi, küresel bilgi toplum ve ekonomisinin dinamik süreç, ilişki ve yenilikleri karşısında yeni açılımlar getirmeye başlamıştır. Kamu yönetiminin mevcut yapısında, kurumlarında, işleyiş ve ilişkiler sisteminde hem bu dönüşüme hem de yeni gelişen toplumsal taleplere cevap verebilecek şekilde düzenlemeler yapılmıştır. Çünkü, kamu hizmetlerinin kaliteli ve şeffaf bir biçimde yerine getirilmesine yönelik istek ve beklentilerin artması, demokratik mekanizmaların daha fazla işlerlik ve etkinlik kazanması, vatandaşın yaygın bir biçimde yönetime katılma taleplerinin gündeme gelmesi kamu yönetimini değişime zorlayan etkenler olmuşlardır. bireycilik, esneklik, girişimcilik, şeffaflık, etkenlik, verimlilik, kar elde etme, risk alma ve rekabetçilik gibi unsurlar, yeniden yapılanmanın temel değerleri haline gelmiştir.

Geleneksel Kamu Yönetimi (GKY) modeli ağırlıklı olarak 1980’lerin ikinci yarısından itibaren, daha esnek ve piyasa tabanlı Yeni Kamu Yönetimi (YKY) modeline dönüşmeye başlamıştır. Hem teorisi hem de uygulama pratiklerinde eleştirileri de beraberinde getiren yeni kamu yönetimi paradigması, yönetim anlayışlarındaki önemsiz bir değişim ya da reform değil, devletin toplumsal rolünde ve devletle vatandaşlar arasındaki ilişkilerin yeniden düzenlendiği bir alan olmuştur. kamu sektörü ilişkilerinde geleneksel kamu idaresi anlayışı bu periyotta gözden düşmüş, bu sektör kendisini yeni kamu yönetimi anlayışının ortaya koyduğu yeni ilişkilerle uyumlaştırmaya başlamıştır.

Kamu yönetimi sistemlerindeki bu değişim dinamikleri aynı periyotta Türk kamu yönetimi sistemini de etkisi altına almış hem kamu sektörünün idaresine egemen olan yaklaşımı hem de sektördeki yapı ve uygulamaları derinden etkilemiştir. Devlet örgütlenmesinin başlangıcından beri kamu yönetiminde reform ve yenilik çabalarına hiçte yabancı olmayan Türk kamu yönetimi sistemi bu ortamda, başta serbest ve rekabetçi piyasa koşullarının egemen kılınması ve özelleştirmenin çeşitli türleri olmak üzere Yeni Kamu Yönetimi yönelimli reform programlarının içerdiği pek çok kurum, mekanizma ve yöntemle yüz yüze gelmiştir. Doğal olarak, geleneksel kamu yönetimi modelinin genel özelliklerini taşıyan Türk kamu yönetimi sisteminde ister reform politikası kaynaklı ister uygulama kaynaklı olsun bazı belirsizlik ve sorunlar baş göstermiştir. Kimi zamanlar bu  Yeni Kamu Yönetimi reform stratejileri içerikleri fazla sorgulanmadan benimsenmiş ve  uygulanmaya çalışılmış, kimi zamanlarda ise mevcut yapıdan çıkarları olan kesimler tarafından yine sorgulanmadan engellenmeye çalışılmıştır.

Yapılan bu çalışmada, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılandırma kavramı hakkında  genel  bilgi ve T.C.Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığında yürütülen yeniden yapılandırma çalışmaları hakkında ayrıntılı bilgi verilecektir.

BİRİNCİ BÖLÜM

KAMU YÖNETİMİNDE YENİDEN YAPILANMA

1.1.YENİDEN YAPILANMA TANIMI, ÖZELLİKLERİ VE TÜRLERİ

         1.1.1.Tanım

         Yeniden yapılanma, belirli amaçlarla girişilen planlı ve bilinçli değiştirme hareketi, köklü reform girişimleridir (Tutum, 1994:3-6).

         Yönetimde reform yada yeniden yapılanma ise, yönetim sisteminin yapısında, hizmet tercihlerinde, personel rejiminde, iş görme zihniyeti ve yöntemlerinde, karar verme sürecinde, siyasal sistemle olan ilişkilerinde ve sistemi harekete geçiren dürtülerde köklü değişiklikler demektir. Yeniden yapılanma, kamu kurumlarının sınırlı kaynaklarla amaçlarını  en rasyonel, en verimli ve en etkili biçimde nasıl örgütlenmesi gerektiği sorusuna yanıt arar.Yeniden yapılanma kısaca toplumun değerlerindeki ve tercihlerindeki değişiklikleri yakalama çabasıdır(Tutum, 1994:3-6).

Geniş anlamda yeniden yapılanma sadece idarenin bütünü veya sınırlı bir alanı ile ilgili olarak genel yapının günün gelişen koşullarına uydurulması olmayıp bir kuruluşun amaç ve programlarını en az emek, para ve zaman harcayarak en etkili ve kaliteli biçimde gerçekleştirmeye yönelen; amaç ve programlar, personel örgüt, metot, yer, tesis, malzeme, makine, teçhizat ve mevzuatla ilgili geliştirme ve iyileştirme çabalarının tümünü kapsamaktadır(Sürgit, 1972:10).

Yönetimin yeniden yapılanması  ile ilgili olarak, dış ülkelerin  kamu yönetimi yazınına baktığımızda, “Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi” (İngiltere), “Kamu Yönetimi Reformu” (Avustralya), “Yeni Kamu Yönetimi” (Yeni Zelanda), “Kamu Yönetiminin Modernleştirilmesi” (İskandinav Ülkeleri), “Adem-i Merkezileştirme Reformu” (Fransa), “Devletin Yeniden Yapılandırılması” (ABD), “Yeni Yöneticilik” (OECD) gibi terimlerin kullanıldığı görülmektedir(Çoşkun ve Nohutçu, 2005:s1-30).

Ülkemiz açısından bakıldığında Osmanlı döneminde  “Islahat”, Cumhuriyet döneminde “rasyonalizasyon”, “reorganizasyon”, “reform”, “idari reform”, “idareyi geliştirme”, “yeniden düzenleme” ve “yeniden yapılanma” terimleri kullanılmaktadır. Kamu yönetimde köklü bir değişim ihtiyacından sürekli bahsediliyor olması, idari yapıların eskimiş geleneksel yapılarından arındırılması gerektiği düşüncesi “idari reform” kavramını ön plana çıkarmıştır. Yeniden yapılanma kavramı da idari reform kavramına paralel şekilde kullanılmış bir terimdir(Çoşkun ve Nohutçu,2005:s1-30).

Kamu Yönetimi sözlüğünde idari ıslahat, yönetim reformu, idarenin yeniden düzenlenmesi sözcüklerinin idari reform ile eş anlamlı olduğu ifade edilmekte ve idari reform “kamu yönetimini daha etkili ve daha verimli kılma, iyileştirmek amacıyla girişilen yeniden düzenleme çabaları ve bunun sonucunda gerçekleşen yenilikler biçiminde tanımlanmıştır (Kamu Yönetimi Sözlüğü ,2008:1-30). 

         1.1.2. Yeniden Yapılanmanın Özellikleri

Kenan Sürgit (1972) idari reformun özelliklerini şu ana başlıklarla belirlemektedir:

1. İdari reform sosyal değişmenin bir faktörüdür: İdari reform kültürel değişme, teknolojik yenilik ve modernizasyon gibi sosyal değişmenin bir faktörüdür. İdare, toplum sisteminin bir alt sistemidir ve hem toplum sistemi ile hem de bu sistemin öteki ünitelerini teşkil eden alt sistemlerle ilişkileri vardır.

2. İdari reformun amacı idarenin modernleştirilmesidir: Modernizasyon, sistematik değişikliğe alışık olmayan bir düzeni sürekli değişikliğe dayanan bir düzene çeviren bir devrimdir. Modern toplumlarda hiçbir şey statik değildir. İdare iç ve dış değişikliklere büyük ölçüde kendiliğinden uyar, çoğu değişiklikler farkında olunmadan yapılır.

3. İdari reform sübjektifliktir: İnsanların iyi ya da kötü yönetim hakkındaki düşünceleri, kötü yönetim karşısında tolerans dereceleri farklıdır.

4. İdari reform tartışmalıdır: Reforma karşı takınılan tavırlar kişisel durumlara, genel politik duruma, sınıf bağlılıklarına ve çıkarlarına ve kişisel ilgililik derecesine bağlıdır.

5. İdari reformun belirli bir sınırı yoktur: İdari reform çoğu zaman yönetimi aşar, politika, psikoloji, kamu hukuku alanlarına taşar ve aynı biçimde bu alanlardaki reformlardan etkilenir.

6. İdari reform zaman alıcıdır ve sürekli bir süreçtir: İdari reform belirli bir zamanda yapılıp sona eren tek bir gelişme hareketinden ibaret olmayıp, sabır ve özenle yürütülmesi gereken sürekli bir işlemdir.

7. İdari reform personelin işten çıkarılması amacını gütmez: Gerçekte reform çalışmalarının amaçları çeşitlidir ve genellikle kuruluşların politika ve programlarında yapılması düşünülen değişikliklerle ilgilidir.

8. İdari reform mevzuat hazırlamak ya da mevzuatta değişiklik yapmaktan ibaret değildir: Kanunlarda ve diğer mevzuatlarda yapılacak değişiklikler idari reform çalışmalarının bir sonucu, uygulamaya konulmaları için bir araç olmalı ve reformu gerektiren nedenlerin ciddi bir biçimde incelenmesine dayanmalıdır.

9. “İdari reform” asıl amaçların bir fonksiyonudur: İdari reform daha temel ve uzun vadeli amaçların gerçekleştirilmesi için bir ara hedef, kurumları istenen yönde değiştirmek için yapılan daha geniş çabanın sadece bir aşamasıdır.

10. İdari reform büyük ölçüde yöneticilere bağlıdır. Herhangi bir ülkede yönetimin kalitesi, sonuçta işin yapıldığı düzeydeki yöneticilerin yeteneklerine bağlıdır.

11. İdari reform aslında idarenin kendisine düşen bir görevdir: Her kuruluş gibi idare de ancak kendi yetkililerinin ve uzmanlarının bilgi, tecrübe ve anlayışları ile düzelip gelişebilir.

12. İdari reform sözle gerçekleştirilemez: İdari reformun sonucu, amaçları yönünde iyiye doğru sürekli nitelikte bir değişme olmalıdır. Güçlüklerden geçici olarak kurtulma yeterli değildir.

1.1.3. Yeniden Yapılanma Türleri  ve Uygulama Yöntemleri

Tortop (1990), idarede reformu iki ana başlık altında ele almıştır.Bunlar;

1-İdarenin yapısında, kuruluşunda reform yapılması,

2- İdarenin işleyişinde, yönetim biçiminde reform yapılması (Usul ve metotlar, personel, malzeme v.b.). 

         İdari Reform aslında başarılması güç bir konudur. Çünkü idare genellikle mevcut durumu, düzeni korumak ister. Bu yönden idarede reform, idarenin tutuculuğuna karşıt olan bir davranıştır. İdarenin tutucu ve statükocu olması idarede reform yapılmasını güçleştiren bir engeldir.Bu engeli yenmek için, idarede reformu kolaylaştıracak değişik çözüm yolları düşünülmüştür Bu çözüm yollarını üçe ayırarak incelemek mümkündür. (Debbasch,1972:376/ Tortop vd., 2010:482)

         1.Kurumsal Reform Yöntemi  (İdari Reformla devamlı meşgul olacak kuruluşlar kurulması)

         2.Zorlayıcı Reform Yöntemi (İdari mekanizmaya yabancı iç ve dış baskı grupların etkisiyle reform yapılması)

3.Deneysel Yöntem (Reform yapılmadan önce, öngörülen reform belirli bir alanda denenir)

1.2. YENİDEN YAPILANMANIN NEDENLERİ, AMAÇLARI, STRATEJİSİ VE UYGULAMA ALANLARI

1.2.1.Yeniden Yapılanma Nedenleri

Kamu yönetiminde reform yapma düşüncesi, belli ihtiyaçlardan kaynaklanmaktadır. Bu ihtiyaçlar aynı zamanda reformun nedenlerini de oluşturmaktadır(Saran, 2004;111).

Sanayi döneminin yönetim ve örgütlenme anlayışı olan weberyen, fordist ve taylorist değerler, ilkeler ve yaklaşımlar bilgi çağının gerektirdiği değişim gelişim ihtiyacını karşılayamamış, özgürlükçü, demokratik düşünceler ve hareketler paralelinde bireycilik, rekabet, girişimcilik, özelleştirme, yerelleştirme gibi piyasa değerleri kamu yönetiminde de yeninden yapılanma ihtiyacını gündeme getirmiş, bu alanda da esnekliği, karlılığı, verimliliği, kaynakların etkili kullanımını, kalite önceliğini, müşteri tatminini, insan odaklılığı esas alan bir dizi yönetim yaklaşımını beraberinde getirmiştir(Saran, 2004;111).

1-Küreselleşme: Ülkeler ve toplumları birbirinden ayıran siyasal ve coğrafi sınırların ulaşım, iletişim ve teknolojik imkanların gelişmesi ile eskisi kadar anlam taşımadığı küresel ekonomik dünyanın getirdiği yeni küresel değerler özel kesim örgütlerden başlayarak kamu idarelerini de değişime zorlamıştır.

2-Kamu ve Özel Kesiminin Bütünlüğü ve Karşılıklı Etkileşimi: Gelişen ülke ekonomilerinde özel kesimin payının giderek büyümesi ve küresel ölçekte rekabet gücüne kavuşmak için değişim ve gelişim göstermesi kamu kesimi hizmet sektöründe de beklentilerin yükselmesine sebep olmuştur. Ülke içindeki sınırlı ekonomik kaynakların en etkin ve verimli bir şekilde kullanımının önem arz ettiği günümüzde kamunun özensiz, verimsiz, vatandaş memnuniyetini esas almayan bir yaklaşımla hizmet görmekte ısrar etmesi mümkün olmamıştır. Özel kesimde toplam kalite, performans odaklı liyakat, düşük maliyetli üretim, yüksek karlılık ve verim, müşteri memnuniyeti gibi kavramlar özel kesimle daha fazla etkileşim içinde kalan kamu kesimini de değişime zorlamış ve dönüşüm sürecini başlatmıştır. Kamu harcamalarının düşürülmesi, israfın önüne geçirilmesi, kamu kesimi tüketim harcamalarının enflasyonist etki yaratması, özel kesim tasarruflarını etkin olmayan alanlarda kullanımı ve bu sebepten gelişemeyen özel kesiminin uluslar arası alanda rekabet gücüne zarar vermesi bir bütün olarak kamu kesiminin yeninden yapılanma ihtiyacını zorunlu kılmıştır(Saran, 2004;113).

3-Geleneksel Kamu Yönetiminin Karşılaşılan Sorunları Aşmada Yetersizliği: Vatandaşların sürekli artan ve çeşitlenen kaliteli hizmet taleplerinin geleneksel kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde karşılanmasında karşılaşılan güçlükler, geleneksel bürokratik yapılara hakim olan verimsizlik, atalet, hantallık, değişime direnç, kuralcılık ve kırtasiyecilik gibi olumsuz özelliklerden kurtulma istediği, kamu harcamalarının sebep olduğu yüksek bütçe açıkları, kalitesiz ve yüksek maliyetli kamu hizmetlerinden memnuniyetsizlik gibi günümüzde kamu yönetimi alanında karşılaşılan problemlere geleneksel kamu yönetimi anlayışı ile çözüm bulunması mümkün olmamıştır. Mevcut yapının halkın ihtiyaçlarını karşılamada yetersiz kalması insanların devlete olan güvenlerini sarsmış, kötü yönetiminin sebep olduğu güven kaybının köklü bir yeniden yapılanma hamlesi ile giderilebileceği düşünülmüştür. Verimsiz ve kötü işleyen kamu yönetiminin yarattığı daha fazla vergi, kaynak israfı, bütçe açıkları,yüksek enflasyon ve işsizlik gibi kronikleşen sorunların geleneksel bürokratik yapı ve işleyiş ile çözüme kavuşturamayacağı gerçeği özel kesimde başarılı ile uygulanan modellerin kamu yönetimi alanına da aktarılmasının bir çıkış yolu olarak benimsenmesine sebep olmuştur(Saran, 2004:115).

4-Vatandaşların Temel Hak ve Özgürlükler, Siyasal Katılma ve Kaliteli Hizmet Yönündeki Talepleri: Küreselleşme ile birlikte tüm dünya ülkelerinde yaygınlaşan daha fazla temel hak ve özgürlükler talebi, otoriter yönetimlere başkaldırı, vatandaşlarda görülen devlete bakış olduğunu değiştirmiştir. Vatandaşların daha fazla hak, daha fazla özgürlük ve daha kaliteli kamu hizmeti elde etme konusunda kamu yöneticileri üzerinde demokratik yollar ve kamu oyu aracılığıyla kurdukları baskılar ve bunların sonucunda bürokratik yapıdaki hantallığın sorgulanması, vatandaşların ve çeşitli çıkar gruplarının tercih ve beklentileri doğrultusunda kamu yönetiminin yeni bir anlayışla yapılandırılmasını zorunlu kılmıştır(Saran, 2004:116).

5- Değişim Karşısında Ayakta Kalabilme Arayışları:

6- Özelleştirme Hareketlerinin Yaygınlaşması

7- Tasarrufun ve Verimliliğin Arttırılması Gereği

8- Nitelikli Personel İstihdamına Duyulan İhtiyaç

9- Siyasal ve Yönetsel Karar Mekanizmalarına Katılımın Sağlanması

1.2.2.Yeniden Yapılanmanın Amaçları

İdari reformun amacı idarenin, ulusal, ekonomik, sosyal, kültürel hedeflerine ulaşmasına yardımcı olacak biçimde geliştirilmesi ve yeniden düzenlenmesidir. Bu amacın gerçekleşmesinde, sosyo-ekonomik yapının ve siyasal düzenin etkilerinin göz önünde bulundurulması, sosyo-ekonomik yapıda ve siyasal düzende bu amacın gerçekleştirilmesi yönünde gereken değişikliklerin yapılması gerekmektedir

İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor’da(TODAİE, 1961: 6- 7) idari reformun amaçları şöyle belirtilmiştir:

a. Sürat: Amme hizmetinin bütün sektörlerinde ve kademelerinde işlerin gecikmelere medyan verilmeden yürütülmesini temin etmek.

b. Kalite: Yapılan işin kalitesini ıslah etmek ve daha üstün vasıfta bir hizmet sağlamak.

c. Ekonomi: Verimliliği azaltmaksızın idari faaliyetleri mümkün olan en az masrafla yürütmek.

1.2.3. Yeniden Yapılanmanın Stratejisi

Yalçındağ (1971), reform çalışmalarının stratejisi konusunda üzerinde durulması gerekli en önemli noktanın, reform çalışmalarının belli aşamaları izleyecek biçimde ele alınması gerektiğini vurgulamaktadır. Bu aşamalar şöyledir:

1.Hazırlık ve yeniden düzenlemenin planlanması dönemi: Bu dönemde, yeniden düzenlemenin amacı, kapsamı, yönü, hedefleri ve ilkeleri saptanmalı ve düzenleme çalışmalarının nasıl yapılacağının yolu, yöntemi ve örgütlenme biçimi belirlenmelidir.

2.Yeniden düzenleme çalışmalarının yürütülmesi: Bu dönem, reform çalışmalarının tespit edilmiş olan ilkelerin ışığında ve planlandığı biçimde yürütüleceği dönemdir. Bu dönemdeki çalışmalar, esas itibariyle geniş ve birbiriyle ilişkili olarak yapılacak araştırmalara dayanmalıdır.

3.Uygulama dönemi: Uygulamada temel sorumluluğun, siyasi organa ait olması gerektiği şüphesizdir. Uygulamanın başarılı olması için bütün kurumların idareyi geliştirme birimlerini kurmaları ve uygulamada bunların merkezi örgütle işbirliği yapmaları sağlanmalıdır.

1.2.4.Yeniden Yapılanmanın Uygulama Alanları

Kamu yönetimi alanında yönetimin kendisinden beklenenleri karşılaması için reformun gerekli olduğuna dair ortak bir fikir hakimken; reformdan ne anlaşıldığı, reformun nasıl yapılacağı, hangi alanları kapsayacağı, reformla hangi somut hedeflere varılmak istendiği gibi konular üzerinde görüş ayrılıkları söz konusudur.

Halbuki reformun başarılı olmasının ön koşullarından biri reform hakkında görüş birliğinin olması ve reformun herkes tarafından benimsenmesidir. (Karaer, 1991: 51)

Hiç kuşku yok ki, her reform girişimi hedefine ulaşmak, başarılı olmak için gerçekleştirilir. Bunu sağlamak ise, reformun kapsamının doğru ve tam olarak belirlenmesine, reforma tabi tutulacak alanların net bir şekilde ortaya konulmasına bağlıdır. Ancak bu iş çok da kolay olmamaktadır. Reform alanlarını belirlemede, sınırları çizmede zorluklar yaşanmaktadır.

İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor’da (TODAİE, 1961: 6- 7) reformun kapsayacağı alanlar saptanırken konuya organik, fonksiyonel ve karma açıdan yaklaşmanın mümkün olduğu belirtilmiştir:

Organik yaklaşım açısından bakıldığında; reform alanı organik açıdan iki şekilde saptanabilir. İlk olarak devlet teşkilatı bir bütün olarak ele alınıp reforma tabi tutulabilir. Merkezi idare, katma bütçeli daireler, iktisadi devlet teşekkülleri ve bunların iştirakleri iktisadi teşebbüsler ile mahalli idareler bu bütünün içinde yer alır.

İkincisi ise, devlet teşkilatını oluşturan bu sahalar arasından tercih yapılabilir ve

seçilenlere reform uygulanabilir. Fonksiyonel açıdan yaklaşıldığında, birçok teşkilatın ortak sorunu olan personel, bütçe, mali kontrol, evrak ve dosyalama gibi sorunlar genel olarak incelenip iyileştirmeye tabi tutulabilir. Organik ve fonksiyonel yaklaşımların birlikte uygulanması durumunda ise, reformun konusu olarak hem teşkilat birimleri hem de teşkilatların ortak sorunları birlikte ele alınabilir. İster yukarıda sayılan yöntemler kullanılsın, ister farklı teknikler tercih edilsin, reform ve değişim ihtiyacı tüm örgütlerde olduğu gibi kamu yönetimi örgütlerinde de sürekli gündemde olmuştur. Dönemin ihtiyaçlarına, hakim yönetim anlayışlarına ve yaklaşımlara göre reform alanları da değişiklik göstermiştir. Weberyen örgüt yapısının gücünü ve ağırlığını koruduğu 60’lı ve 70’li yıllar boyunca reform çabaları; örgütün mevcut yapısını ve sistemini bozmadan çeşitli düzenlemeler ve iyileştirmeler yapmak şeklinde karşımıza çıkmaktadır. Bununla birlikte, 1980’lerin başında yeni kamu yönetimi yaklaşımının etkisiyle reform girişimleri öncelikli olarak doğrudan weberyen örgüt yapısına yönelik olmuştur. Yeni kamu yönetimi yaklaşımına, küreselleşmenin, bilgi teknolojilerindeki hızlı ilerlemelerin etkisi de eklenince reformlar öncekinden farklı alanları da kapsamaya başlamıştır. Bunlar arasında, kaliteli kamu hizmeti sunma (vatandaşların kamu yönetiminden kaliteli hizmet beklentileri sonucunda, kamu kesiminde kalite kavramı önem kazandı ve kaliteli hizmet sunma anlayışı gelişti), mali yönetim ve performans yönetimi, yeniden yapılanma, desantralizasyon, bilgi ve iletişim teknolojilerinden yararlanma, etik, yerelleşme, yetki aktarımı gibi reform alanları sayılabilir.

1.3.KÜRESELLEŞME OLGUSU VE YENİDEN YAPILANMA PARADİGMASINA ETKİLERİ

Küreselleşme devlet ölçeğinden bireye kadar uzanan tüm toplumsal yapıları etkileyen, dönüştüren ve bütünleştiren bir olgudur. Günümüzde sıkça kullanılan bir kavram olmasının ötesinde birçok siyasal, idari ve toplumsal yapıda dönüşümün, değişimin olumlu veya olumsuz yönde etkileyici gücü olarak kabul edilen küreselleşme dünyada ekonomik ve teknolojik alanda yaşanan hızlı ilerlemelerin tabii bir sonucu olarak ortaya çıkmış ve artık günümüzde tanımı, içeriği, unsurları, etkileri yönünden evrensel nitelik kazanmıştır. Ulaşım, haberleşme, verimlilik artışı, bilgisayar ve internet altyapındaki gelişimi ve yaygınlaşması, yeni pazarların oluşumu, uluslar arası rekabetin sertleşmesi, bölgesel ve uluslar arası düzeyde örgütlenmelere gidilmesi, insan hakları ve demokrasi alanında kaydedilen ilerlemeler, örgütlerde insan unsurunun önem kazanması, post-modern düşünce akımının getirdiği yeni kavramlar, rekabetçi yapının gelişimi ile müşteri odaklı satış ve pazarlama metotlarının etkisi, eğitimli çalışan nüfusun toplum kesimleri içindeki yaygınlık düzeyinde artış, çalışanların yönetime daha fazla katılma ve kararlarda söz sahibi olma isteği, devlet dışında sivil örgütlenme modellerinin gelişmesi gibi birçok unsur küreselleşme olgusunu açıklayan unsurlardır(Saran, 2004:13).

Küreselleşmenin ekonomik, siyasal ve kültürel alanda yarattığı değişim çizgisine paralel olarak kamu yönetimi alanında da demokratikleşme, daha fazla esneklik, katılımcılığın tabana yayılması, çalışanların etkinliği ve yeteneklerinin ön plana çıkarılması gibi post modern değerlerin idari yapıya uygulanmasının gerekliliği bakımından bürokratik ve hiyerarşik yapıyı derinden etkilemiştir.(Saran, 2004:14).

İlk defa 19.yy.da İngiltere’de başlayan sanayi devriminin de felsefi altyapısını oluşturan modernizm düşüncesi,  kamu yönetimi alanında da ulus devlet çerçevesinde, genel geçer kabulleri, akılcılığı, merkeziyetçiliği, bütünselliği, ve hiyerarşik düzeni esas değerler olarak kabul etmiş idi. 20.yy da modernizme tepki olarak doğmuş olan post modern düşünce akımlarının ekonomik, siyasal ve kültürel hayata getirdiği yeni yaklaşımlar ve kavramlar toplumsal hayatının bütünlüğü ve etkileşimi bağlamında kamu yönetiminde alanında da ciddi değişim ve yeni yapılanma arayışlarını gündeme getirmiştir. Sanayi çağından bilgi çağına geçişi sembolize eden post modern düşünce akımının getirmiş olduğu, evrensellik yerine yerelliğin kabulü, bütünselliğin yerine parçayı ve tekil özneleri esas alma, merkezde toplanma ve bütünleşme yerine çoğulculuğu ve çevreye yayılmayı benimseme, genellik ve objektifliğin yerine sübjektifliğin getirilmesi, kamu yönetiminde merkeziyetçilikten uzaklaşan, yerelliği ve yerinden yönetimi, yatay örgütlenmeyi, esnek uzmanlaşmayı ön plana çıkaran görev örgütlenmelerini, geçici ve kendiliğinden oluşan yapılanmalar şeklindeki yeni anlayışlar devlet örgütünün varlık sebebine, fonksiyonlarına, teşkilatlanma usulüne kadar bir temel noktada değişimi gündeme taşımıştır. Siyaset bilimi, felsefesi ve hukukunun temeli olan devlet kavramının yanı sıra yönetim bilimi, felsefesi ve hukukuna konu olan kamu yönetimi kavramının birbiri içine geçmiş unsurları kamu yönetiminde görülen değişim ve dönüşümlerin düşüncel ve eylemsel bazda devlet erkinden başladığı gerçeğini göz ardı etmememiz gerekmektedir. Devletin üstlendiği rol ve işvelerden büyük ölçüde sıyrılması gerektiği varsayımına dayanan post modern felsefi ve siyasal yaklaşım açısından kamu yönetimi mekanizmasının kamu hizmetlerini ele alma ve sunma biçiminin devletten vatandaşa “tek yanlı olarak verilen hizmet” biçiminden kamu kuruluşlarını özel sektör işletmeleri benzeri birer işletme, kamu hizmeti alan vatandaşları da işletmelerin müşterileri olarak gören kamu işletmeliği anlayışına doğru bir yöneliş tüm dünyada yaygınlık kazanmıştır.(Saran, 2004:17)

 Kamu yönetiminden kamu işletmeciliğine doğru yönelimin altında yatan başlıca sorun alanları, kaynak kullanımda etkinsizlik ve yüksek maliyet kalemi, üretimde kalite düşüklüğü ve verimsizlik, hizmet sunumunda düşük düzeyde standardizasyon, çalışanlarda düşük motivasyon ve memnuniyetsizlik olarak görülmüştür(Saran, 2004:15).

Küreselleşmenin üretim ve yönetsel örgütlenme alanlarında ön plana çıkardığı piyasa değerine yöneliş sürecinin etkisi altında kamu hizmetinin alım satım değerleriyle ifade edilen bir meta, kamu hizmeti veren kuruluşların ise serbest rekabet ortamında karlılık ve verimlilik ilkelerine göre faaliyette bulunmaları gereken özel işletmeler benzeri birer kamu işletmesi biçiminde ele alınması, doğal olarak, kamu hizmeti alan vatandaşların birer tüketici yada müşteri olarak görülmesi yaklaşımını beraberinde getirmiştir. (Saran, 2004:18).

Sanayi döneminin üretim felsefesi ve yönetim anlayışının temel yansıması olan bürokratik örgütlenmeden bilgi çağı ve post modern düşüncenin getirdiği demokratik unsurların idari örgütlerde hayat bulduğu esnek örgüt yapılarına yöneliş birçok yeni kavramın ve düşüncenin kamu yönetiminde hayat bulması ile sonuçlanmıştır. Daha az hiyerarşik yapılar, katı bir işbölümü anlayışından uzaklaşma, yüksek otoritenin zayıflatılması, cezalandırıcı denetim yapısının esnetilmesi, örgüt merkezli ve biçimsel kuralların uygulanması ile yetinen bir anlayıştan birey merkezli ve sonuçlara yönelik yapılanmaya doğru gidilmesi küreselleşme kavramı ile birlikte yaygınlaşmış yeni değerlerdir.(Saran, 2004:20).

1.3.1. Kamu Yönetiminde Demokratikleşme Arayışı: Yönetişim

Yönetişim kavramı, klasik yönetim anlayışında görülen merkezi gücün tek boyutlu ve yukarıdan aşağıya doğru hakimiyetini değil, yönetim yapısı içinde var olan tüm unsurların yönetim sürecine katılımını, tüm aktörlerin alınan kararlarda söz sahibi olmasını, işbirliği ve uzlaşma kültürünün örgüt içinde varolmasını, yatay koordinasyona dayalı bir katılımın gerçekleştirilmesini öngörmektedir.(Saran, 2004:22).

İyi yönetişim ekonomik, siyasal ve yönetsel boyutları olmakla beraber, vatandaşların birbiriyle ve idari organlarıyla karşılıklı paylaşım içinde bulundukları, ekonomik ve sosyal kaynakların ülke kalkınması ve toplum refahı için kullanıldığı, yönetim mekanizmalarının açık, öngörülebilir, hesap verebilir, hukukun üstünlüğünü esas bir sistemi ifade etmektedir(Saran,2004: 23).

Bilgi teknolojileri alanında görülen hızlı ilerleme esnek toplumsal yapılar ve ticari örgütlemelerden başlamak üzere gelenekleri ve katı kuralları ile değişime direnen siyasal ve idari yapıyı da birçok yönden dönüştürmüştür. Bilişim sistemlerinin güçlenmesi ve yaygınlaşması, veri ve bilgi paylaşımının kolaylaştırmış, maliyetleri düşürmüş, bilgiye erişim kanallarını arttırmış, fiziki alan birlikteliği kavramına bambaşka bir boyut kazandırmış, kütüphaneler dolusu kaynağın avuç içi büyüklüğünde veri depolama aygıtları içerisinde taşınabilmesine, yetkili olmayan kişi ve kurumlarca dahi bilginin edinim imkanların doğmasına sebebiyet vermiştir. Bu yeni durum, klasik anlamda evrak, dosya, arşiv, paraf, imza, kaşe, mühür gibi kavramların işlerliğine, etkin ve maliyet etkililiğine karşı şüpheler doğurmuş ve idari uygulamalarda yeniliklere kapı aralamıştır.

Yönetişim modern yönetim ve siyaset anlayışının kaybettiği temsil gücünü yeniden kazanmada, yatay koordinasyona, yoğun bilgi akışı ve paylaşıma, yaygın iletişim altyapısına, siyasal-yönetsel bütünlüğü oluşturan tüm tarafların açık katılımına dayalı bir mekanizmayı ortaya koymaya çalışmaktadır.

Yönetişim kavramı kamu yönetimi literatürüne çok yakın bir zamanda girmiş olmasına rağmen ülkelerin yönetim yapılarının iyi yönetişim ilkeleri çerçevesinde mukayese edilmesine, bu doğrultuda yönetişim kalite düzeylerinin belirlenmesine, iyi yönetişim kapasitesi ile ülkelerin iktisadi ve sosyal kalkınma düzeyleri arasında bir ilişki olup olmadığının araştırılmasına kadar ki süreci beraberinde getirmiştir. Bu kapsamda Jeff Huntler ve Anwar Shah tarafından yapılan araştırmada dünya üzerindeki 80 ülke, yönetişim kalitesinin ortaya koyan belli başlı göstergeler açısından “yönetişim kalitesi indeksi” kapsamında sıralamaya tabi tutulmuştur.(Saran, 2004:26).

1.3.2.Yerinden Yönetime ve Yerel Yönetimlere Yöneliş

20.yy ortalarına doğru düşüncel ve eylemsel anlamda zirve noktasına çıkmış olan ulus devlet anlayışında hüküm sürmüş olan merkeziyetçi kamu yönetimi anlayışı bürokratik organizasyon yapısını sürdürebilmek için kamu hizmetlerini ve bu hizmetlere ilişkin planlama, bütçeleme, yönetim ve denetim işlevlerini merkezde toplamış idi. Küreselleşme akımının merkezi yönetim anlayışını zayıflatan, ulusal sınırları aşındıran, büyük ölçekli, karmaşık ve kapalı yapıları verimsiz kabul eden, dikey ve tek yanlı hiyerarşik bürokratik yapıları etkinsizleştiren, her türlü korumacı politikayı dışlayan tavrı yerel yönetim anlayışının güçlenmesine zemin hazırlamıştır. İdarenin üretime konu olan mal veya hizmeti yerinde, ihtiyaç duyulan miktarda ve nitelikte üretimine olanak sağlayan  bir yapıya kavuşmasının vatandaş odaklı kamu yönetimi anlayışı perspektifinde kaçınılmaz olduğu savunulmuştur. İhtiyaçları yerinde gören, buna ilişkin hizmet standardı geliştiren, hizmet sunumunda görülen aksaklıkları ve yeni ihtiyaçları anında tespit eden, kritik anlarda çabuk karar alabilen yetki ve aynı zamanda sorumluluğu üstlenen yerel yönetim yapılarının daha etkin ve verimli sonuç vereceği düşünülmüştür. Bu bağlamda yerinden yönetim ilkesinin kamu yönetimi alanında uygulama alanının genişletilmesinin, merkezi idare sunmuş olduğu kamu hizmetlerinde taşra teşkilat birimlerinde hizmet çeşitliliğinin arttırılmasından başlamak üzere, merkezden gelen emir ve talimatları uygulayıcı konumundan, karar alıp uygulayabilen konuma geçmesi, yerel yönetim örgütlerinin kendi kaynaklarına sahip olmak suretiyle birçok hizmeti yerinde görmesini ile mümkün olabileceği  öngörülmüştür(Saran, 2004:39).

1.3.3. Yönetimde Şeffaflık ve Hesap Verme Sorumluluğu    

Klasik kamu yönetimi anlayışının ürünü olan kapalı ve içe dönük örgüt modellerinden yönetişim anlayışı ve buna dayalı dışa dönük, iletişim kanalları açık yapıların dünyada yaygınlık kazanması sonucu, yönetim kavramının sadece yönetilenlere has bir konu olmaktan çıkıp, kamu örgütü yöneticileri, örgüt çalışanları ve kamu hizmetinden yararlanan veya dolaylı olarak etkilenen kişi ya da gruplar arasında paylaşılması gereken bir güç ve yetki alanı olarak algılanmaya başlanmasıyla açıklık, hesap verme sorumluluğu gibi kavramlar da kamu yönetimi alanında yer almaya başlamıştır(Saran, 2004:41).

Kamu hizmetlerinin yürütümünde hizmet alıcısı konumunda olan vatandaşların kamu politikalarının belirlenmesinde ve kamu hizmetlerinin yürütümüne doğrudan katılabilmeleri, sistemin işleyişi hakkında bilgi talebinde bulunmaları ve denetim gücünü kullanabilmeleri bilimsel ve teknolojik gelişmelerin yanı sıra demokrasi anlayışındaki değişmeler ile mümkün olabilmiştir. Kamu  hizmetlerinin yürütümünde açıklık prensibinin benimsenmesi ve hizmet alıcılarının bilgi isteme ve eleştiri haklarının kabul edilmeye başlanması, kamu yönetiminde “hesap verme sorumluluğu” kavramını gündeme taşımıştır. Bürokratik kamu yönetimi anlayışında idarenin genel sorumluluk prensibinden bahsedilebilirken, hesap verme sorumluluğu kavramının benimsenmesi ile alınan idari kararların, yönetim uygulamalarının eleştiriye açık hale gelmesi, ortaya çıkan başarısızlıkların sorgulanabilmesi, sorumluların ortaya konması, şeffaf ve hesap verebilir bir yönetim düzeni mümkün hale gelmiştir(Saran, 2004: 41).

1.4. TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE YENİDEN YAPILANMANIN TARİHSEL SÜRECİ

1.4.1. Cumhuriyet Dönemi Yeniden Yapılanma Çalışmaları

Türkiye’de idari reform çalışmalarının kökenleri Osmanlı döneminde devletin nasıl kurtarılacağına ilişkin askeri ve mali konularda öneriler içeren risaleler şeklinde başlamış, dönemin gelişmişlik örneği batının değerleri ve kurumlarının Osmanlı devlet yapısı ve müesseselerine tatbikini öngören Tanzimat fermanı ile devam etmiştir (Uçar, Emel Karabulut,Kayfor 2008).

Cumhuriyetin kuruluşundan 1950’lili yıllara kadar geçen dönemde siyasal ve toplumsal alanda inkılaplar yapılmış, kamu yönetimi alanının düzenlenmesi anlamında kapsamlı çalışmalar II.Dünya Savaşının ardından ortaya çıkan olumsuz koşulları gidermek maksadıyla hayata geçirilmiştir. Bu kapsamda ilk defa 1948 yılında Başbakanlığın istediği üzerine hazırlanan “Neumark Raporu”dur. Bu raporda mevcut sorunlara “kamu personeli teşkilatındaki eksiklerin giderilmesi”, “memur sayısının hizmetlere göre dengeli bir biçimde dağılımının sağlanması”, “aşırı kırtasiyeciliğin ortadan kaldırılması” ve “denetim usullerindeki bozuklukların ortadan kaldırılması” yönünde çözüm yolları aranmıştır(Saran, 2004:146).

Bu çalışmanın akabinde giderlerinin Milletlerarası İmar ve Kalkınma Bankası ile Türk Hükümeti tarafından ortaklaşa karşılandığı “Barker Raporu” ile James W.Martin ile Frank Cush tarafından hazırlanarak 13 Ağustos 1951 tarihinde Maliye Bakanlığı’na sunulan “Martin ve Cush Raporu” ortaya konulmuştur. Barker Raporunda kamu yönetiminde verimsizlik, aşırı merkeziyetçilik, kurmay hizmetlerin yeterince gelişmemiş olması, personel yetersizliği konuları kapsamlı bir şekilde ele alınmış, çözüme kavuşturulması bakımından bir “devlet personel dairesi kurulması” kamu kuruluşlarında danışma hizmetlerinin geliştirilmesi, yetki devrine önem verilmesi gibi konular üzerinde durulmuştur. Martin ve Cush raporunda ele alınan başlıca konular, devlet dairelerindeki kırtasiyeciliğin giderilmesi, kamu yönetiminde sevk ve idare ilkelerinin yerleştirilmesi ve çalışma metotlarının geliştirilmesi olmuştur.

1950-1960 yılları arasında ABD’de yönetim anlayışı örgüt analizine yönelik davranış odaklı ve sosyo-psikolojik esaslı yaklaşımlarla yeni bir boyut kazanırken, Türk Kamu Yönetimine geleneksel ilkelere dayalı taylorist “Organizasyon ve Metod temelli” örgüt kuramları geçerli idi. Batıda görülen bu türden yeni düşünce akımları planlı kalkına dönemine ağırlık vermiş olan o günün Türkiye’sini çok fazla etkilememiş, geleneksek yönetim anlayışına uygun örgütlenme biçimleri devam etmiştir. Türk kamu yönetiminin çağdaş bir niteliğe kavuşturulması amacıyla Birleşmiş Milletler Örgütü ile Türk Hükümeti arasında imzalanan anlaşma uyarınca 1952 yılında Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü(TODAİE) ile kalkınmanın planlı bir biçimde yürütülesi amacıyla 1960 yılında Devlet Planlama Teşkilatı’nın kurulması iki önemli kurumsallaşma çabası olmuştur(Saran, 2004;147).

1.4.2. Planlı Dönemde İyileştirme Çalışmaları 

1960 yılında Devlet Planlama Teşkilatı’nın kuruluşu ile başlayan planlı kalkınma dönemlerinde kamu yönetimini değişen ve gelişen şartlara uygun hale getirmek amacıyla bir takım reform çalışmaları yürütülmüştür. Türk kamu yönetimini örgüt yapısı ve işlevleriyle bir bütün olarak ele alan ilk kapsamlı çalışma, DPT ile TODAİE’nin işbirliği ile 1962 yılı Nisan ayında hazırlıklarına başlanıp 1963 yılında sonuçlanan kısa adı MEHTAP olarak adlandıran “Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi”dir. Rapor kamu yönetiminin içine bulunduğu sorunlar arasında öncelikli olanlar üzerinde durmuştur. Bakanlar Kurulu kararıyla DPT bünyesinde kurulan “İdareyi ve İdari Metodları Düzenleme Komisyonu” kamu yönetimi sisteminin sorun alanlarının belirlenmesi, gerekli çözüm yollarının bulunması yönünde bütünsel yaklaşımla çalışmalar yürüterek 1966 yılında Başbakanlığa sunmuştur(Saran, 2004:149).

Günün koşulları ve yükselen değerleri bağlamında kamu yönetimi alanında yürütülen yeniden yapılan çalışmaları, 1971 yılında oluşturulan “İdari Reform Danışma Kurulu”nun oluşturulması ile devam etmiş, kurul o güne kadar yapılan çalışmaları değerlendirerek kamu yönetiminin yeniden düzenlenmesine ilişkin tekliflerini “İdari Reform Danışma Kurulu Raporu: İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler Öneriler” başlığı altında rapor haline getirmiştir. Raporda kamu kuruluşlarının örgüt yapısı, personel rejiminin geliştirilmesi, kamu hizmetlerinde sürat, kalite ve tasarrufun sağlanması başlıca temel amaçlar arasında yer almıştır.

1980 yılına gelindiğinde darbe döneminin akabinde kurulan Ulusu Hükümeti tarafından başlatılan çalışmalarda mevzuatın düzenlenmesi ve kırtasiyeciliğin azaltılması, kamu hizmetlerinin hızlı, etkili ve ekonomik biçimde yerine getirilmesi hedeflenmiştir.

1 Ocak 1988 yılında başlanan ve 1990 yılı sonunda tamamlanan DPT ve TODAİE işbirliği ile hazırlanan “Kamu Yönetimi Araştırması Projesi”nde Türk kamu yönetiminin gelişen çağdaş koşullara uyumunun sağlanması, merkez ve taşra örgütlerinin verimli ve kaliteli hizmet sunabilecek hale getirilmesi konuları üzerinde durulmuştur.

İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanarak 24.2.1998 yılında TBMM’ne sunulan “Mahalli İdareler Yasası” merkez ve yerel yönetimler arasındaki yetki, görev ve sorumluluk alanlarında merkeziyetçiliğin azaltılması yönünde yeni düzenlemeler getirmiş, merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki vesayetçi uygulamalarının yumuşatılması amaçlanmış, mahalli idarelerin nitelikli personel ihtiyacının giderilmesi, açıklık ve demokratik katılımın sağlanması, rasyonel olmayan hizmet alanlarının ortadan kaldırılması yönünde düzenlemeler getirmiştir(Saran, 2004:150).

Ne yazık ki bu projeler ve politikalar yeterince siyasi ve toplumsal sahiplenme ile gerçekleştirilememiş ve uygulanamamıştır. Bu başarısızlığın nedenleri arasında;

-                               politikaların ve projelerin uygulama planlarını kapsayacak şekilde hazırlanmamış olmaması,

-                               yeniden yapılanmaya ilişkin temel bir felsefenin ve modelin açıklıkla ortaya konulamamış olması ve bir siyasi direktif olarak ilan edilememesi

-                               siyasal istikrarsızlığın yeniden yapılanmada gerekli olan sürekliliği sağlayamaması,

-                               yasal ve anayasal değişikliklerin hayata geçirilmesinde yaşanan zorluklar,

-                               bürokraside merkeziyetçi yapıyı korumaya yönelik güçlü direnç,

-                               yeniden yapılandırma çabalarının hayata geçirilmesinin yaratacağı mali külfetler

-                               yeniden yapılandırma sürecine sivil toplum kesimlerce destek ve katılımın olmaması(Ömer Dinçer , Cevdet Yılmaz, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma 1 Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim, T.C.Başbakanlık 2003:116,117).

1.4.3. 2000 Yılı Sonrası Hayata Geçirilen Reform Çalışmaları

Reform düzenlemelerinin seyri, eski mevzuata yönelik etki-tepki yaklaşımının da etkisiyle, şu şekilde olmuştur:

         -Memur yargılaması ile ilgili 4483 sayılı Memurların ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun (Resmi Gazete Tarihi:04.12.1999);

         Bu Kanunun amacı, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan dolayı yargılanabilmeleri için izin vermeye yetkili mercileri belirtmek ve izlenecek usulü düzenlemektir.

         -Kamu ihalelerinde yolsuzlukları önlemek için 4734 ve 4735 sayılı Kamu İhale ve Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunları (Yürürlüğe Giriş 01.01.2003);

         -Küreselleşme Sürecinde Yeniden Yapılandırma Arayışları: Kamu Yönetimi Reformu

Günümüzde Türk Kamu Yönetiminin yeniden yapılandırılması bağlamında gerçekleştirilen son yılların en önemli değişim hamlesini somutlaştıran ve 3 Kasım 2003 tarihinde (resmen) kamuoyunun tartışmasına sunulan Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı 29.12.2003 tarihinde T.B.M.M.’ye gönderilmiş ve 15.07.2004 tarihinde “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun” baslığıyla T.B.M.M. tarafından kabul edilmiştir (5227 sayılı Kanun).Ancak mecliste kabul edilen bu kanun Cumhurbaşkanı tarafından veto edilerek meclise geri gönderilmiştir.

Bu tasarı ile devletin ve kamu yönetiminin örgütlenmesi, işlevleri, görev ve sorumlulukları, merkezi yönetim ve yerel yönetimler arası ilişkilerin yeniden yapılandırılması amaçlanmıştır.

Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı incelendiğinde, Türk Kamu Yönetimi alanında çok ciddi değişikler öngördüğü ve birçok yeni kavramı bünyesinde barındırdığı görülmektedir. Bazı yeni yaklaşımlardan etkilenmekle beraber özellikle yeni kamu yönetimi anlayışının tasarı üzerinde etkisi hissedilmektedir. Nitekim yeni kamu yönetimi anlayışının temel elemanlarının ve doğrudan veya dolaylı ilişkili olan birçok kavram veya ilkelerin tasarının hemen hemen tüm maddelerinde vurgulandığı görülmektedir.Örneğin kanun’da kamu yönetimi için sürekli gelişim, katılımcılık, saydamlık, hesap verilebilirlik, öngörülebilirlik, yerindelik, hizmetlerde yerellik, bilgi teknolojilerinden etkin bir şekilde yararlanmak gibi konular temel ilke olarak belirtilmektedir.

Yine tasarı, ülkemizde kamu yönetiminin yeniden yapılanmasına yön verecek ana unsurları şu şekilde sıralayarak yeni kamu yönetimi anlayışından esinlendiğini gözler önüne sermektedir.

Piyasaya saygılıdır ve mümkün olduğu ölçüde piyasa araçlarını kullanır,

Hukukun güvencesi altında, sivil toplum kuruluşlarına ve bireylere geniş bir alan tanır,

Yerel ve yerinden yönetim yapılarını öne çıkarır,

Stratejik yönetim anlayışı içinde öncelikli alanlara yoğunlaşır, performansa ve kaliteye dayanır,

Bilgi teknolojilerini yönetimin bütün süreçlerine yayar ve kullanır,

Çok çalışmaktan ziyade akıllı ve programlı çalışmayı öngörür,

Mevzuatta kısalıktan ve sadelikten yanadır,

Yatay organizasyon yapısı ve yetki devrini gerektirir,

Katılımın gelişmesi için gerekli güvenli ortamını ve mekanizmaları oluşturur,

Sorumluluğunun gereği olarak hesap verir, herkesin bilgi edinme hakkı olduğuna inanır,

Çalışanları geliştirir, güçlendirir ve yetkilendirir,

Grup ya da ekip çalışmasına önem verir, çalışanların görüş ve eleştirilerinden yararlanır.

Tasarıya genel olarak baktığımızda tasarının 1. maddesi tasarının amacını ortaya koymaktadır. Buna göre tasarının amacı, katılımcı, saydam, hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini esas alan bir kamu yönetiminin oluşturulması; kamu hizmetlerinin adil, süratli, kaliteli, etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesi için merkezi idare ile mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenmesi; merkezi idare teşkilatının yeniden yapılandırılması ve kamu hizmetlerine ilişkin temel ilke ve esasları düzenlemektir. Tasarının geçici 1. maddesindeki düzenlemelerle de merkezi yönetimin birçok görev, yetki, sorumluluk, araç-gereç, personel ve mali kaynakları yerel yönetimlere bırakılmakta ve bir çok bakanlığın taşra teşkilatlarının kaldırılması öngörülmektedir.

Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki görev paylaşımında merkezi yönetimin göreceği hizmetler tasarı metninde açıkça maddeler halinde sayılarak, adalet, savunma, güvenlik, maliye, hazine, piyasaların düzenlenmesi, istihbarat, dış ilişkiler, gümrük, ulusal planlama, tapu ve kadastro, nüfus ve vatandaşlık, diyanet ve vakıflar, milli eğitim ve sosyal güvenlik ile sınırlandırılmıştır

Tasarının 5. maddesinde “görev, yetki ve sorumluluklar, hizmetten yararlananlara en uygun ve en yakın birime verilir”, denilerek Avrupa Özerkli Şartı’nda yer alan ‘hizmette yerellik’ ilkesi doğrultusunda yerel yönetimlerin yetkileri artırılmaktadır. Bu madde de hizmetten yararlananların ihtiyacına ve hizmetlerin sonucuna odaklılık anlayışına yer verilerek yeni kamu yönetimi anlayışının vatandaş odaklılık ve sonuçlara önem veren yönetim ilkelerine vurgu yapılmaktadır.

Tasarının 16. maddesinde, Dışişleri Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Ulaştırma Bakanlığı, Tarım ve Köy İsleri Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı ve Çevre ve Orman Bakanlığı’nın taşra teşkilatı kuramayacağı belirtilmektedir. Yüksek Denetleme Kurulu ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü de kaldırılmaktadır.

Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ile Türk kamu yönetiminde yeni bir denetim anlayışına geçilmektedir. Tasarı da öngörülen denetim sistemi daha önce yürürlüğe giren 5018 sayılı ve 10.12.2003 tarihli Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun denetimle ilgili getirdiği düzenlemelere tamamen uygun düşmektedir. 5018 sayılı kanunda da aşağıda üstünde duracağımız bir iç ve dış denetim modeli öngörülmüştür. Tasarısı’nın 38. maddesine göre “ Denetim; kamu kurum ve kuruluşlarının faaliyet ve işlemlerinde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve kuruluşların gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre; tarafsız olarak analiz etmek, karsılaştırmak ve ölçmek; kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor haline getirerek ilgililere duyurmaktır.” 39. maddeye göre bu denetim idarenin kendi içinde oluşturacağı iç denetim elemanları eliyle veya Sayıştay tarafından yapılabilir. Bunlardan birinci denetim türüne iç denetim ikinci denetim türüne ise dış denetim adı verilmektedir. İç denetim tasarıda, hataların önlenmesi, risk ve zayıflıkların önlenmesi, iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması, yönetim sistemlerinin ve süreçlerinin geliştirilmesi amacı ile yapılan denetim olarak tanımlanmaktadır. Dış denetim ise, kamu kurum ve kuruluşlarının tüm faaliyet, karar ve işlemlerinin, kurumsal amaç, hedef ve planlama ve kanuna uygunluk yönünden incelenmesi olarak tanımlanmaktadır. İç ve dış denetimin kapsamı ise; hukuka uygunluk, mali denetim ve performans denetimleridir. Tasarının 42. maddesine göre ise “Her ilde mahalli idareler ve bunlara bağlı kuruluşlar ile bu idareler tarafından kurulan birlik ve işletmelerin, kurum dışı gerçek ve tüzel kişilerle ilgili işlem ve eylemlerinden kaynaklanan anlaşmazlıkların çözümüne yardımcı olmak üzere bir halk denetçisi seçilir.” Tasarıya göre halk denetçisi il genel meclisinin üçte iki oy çokluğu ile seçilir ve 5 yıl süre ile görev yapar. Haklı sebeplerin varlığı halinde ise son karar merci olarak Danıştay kararı ile görevden alınabilir. 42.maddeye göre halk denetçisinin vereceği karar tavsiye niteliğindedir. İlgili idare halk denetçisinin verdiği karara uymazsa bunu gerekçesi ile 10 gün içinde belirtmelidir. İdarenin eylem veya işleminden dolayı menfaati ihlal edilenler işlem (veya eylemden) haberdar olduktan 30 gün ve her halükarda işlem (veya eylemin) tekemmül tarihinden itibaren en geç 6 ay içinde halk denetçisine başvurabilirler. Başvuru üzerine halk denetçisi, gerekli bilgi ve belgeleri toplayarak ve gerektiğinde tarafları dinleyerek 45 gün içerisinde kararını verir.

Yasa uygulamaya geçirilmese de, tasarı çerçevesinde kimi kanunlar TBMM tarafından kabul edilerek yasalaşmıştır.

         -Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı’na Yönelik Eleştiriler

Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı farklı açılardan birçok eleştirilere maruz kalmıştır. Ancak ortaya koyduğu ilkeler ve amaçlar çerçevesinde değerlendirildiğinde Türk Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırmasına yönelik önemli bir adım olarak nitelendirilebilir.

Örneğin Ülkü Azrak’a göre, merkez yönetiminin yerine getirdiği görevlerden birçoğunun yerel yönetimlere devredilmesinin öngörülmesi birçok sorunu beraberinde getirecektir.

Faruk Ataay ise kamu yönetimi reformunun demokraside gerilemeye yol açtığını iddia etmektedir. Atay’a göre demokrasinin biçimsel boyutu daha çok yurttaşların iradesini ortay koyan mekanizmaların açık tutulup tutulmamasıyla ilgilidir.

Demokrasinin içerik sorunu ise kamu politikalarının toplumsal gereksinmeler ve toplumsal istemler doğrultusunda belirlemesi noktasına odaklanmaktadır. Reform böyle bir bakış açısıyla değerlendirildiğinde asıl olarak yurttaşlara tanınan hakları genişletip genişletmediği ve devleti yurttaşların gereksinimlerine yanıt verebilecek kapasiteye kavuşturup kavuşturmadığı açısından tartışılmak zorundadır. Ataay, ülkemizde kamu yönetimi reformunun kamu hizmetlerinin metalaşması, devletin kamu hizmeti üretme kapasitesinin iyice sınırlanması ve genel olarak piyasa ekonomisine geçis doğrultusunda büyük bir adı oluşturması gerçeği karsısında, yurttaşlara tanınan pek çok ekonomik ve sosyal hakkın sınırlandığını bunun da demokratik bir açılım oluşturmak bir yana yurttaşların ekonomik ve sosyal hakları ve dolayısıyla da gerilemeye yol açtığını dile getirmektedir.

Tasarıda dış denetimi tümüyle Sayıştay tarafından yapılacağı öngörülmektedir. Sayıştay’ın güçlendirilmesi ve görev alanının genişletilmesi kuskusuz önemli ve gereklidir. Ancak Sayıştay TBMM adına kamu kurum ve kuruluşlarında mali denetim yapan ve yargısal niteliği olan bir organdır. Bu niteliği gereği idarenin dış denetim konusunda tüm ihtiyaçlarını giderecek bir organ olarak değerlendirilmesinin ileride sıkıntı ve sakıncalar doğurabileceği değerlendirilmektedir. Teftiş kurullarının bile yeterince etkin ve tarafsız olamadığının gerekçe olarak gösterildiği bir konuda, iç denetimin kendi yöneticileri veya kurumun üst yöneticisinin görevlendireceği elemanlar tarafından yapılmasının etkinlik ve tarafsızlığı nasıl sağlayacağı da tartışmaya açık bir konudur.

Bazı yazarlar kendilerine göre haklı gerekçelerle üniter devlet yapılarında temel kanun tekniğinin kullanılmasının yanlış olduğunu, bunun federatif bir devlet çağrışımı yaptığını ileri sürerek tasarıyı bu yönü ile eleştirmişlerdir. Bu türden eleştirileri karşılamak ihtiyacından olsa gerek mecliste yapılan görüşmelerde tasarının ismi değiştirilerek temel kanun adına son verilerek “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun” adını almıştır.

Türkiye’deki kamu yönetimi reform çalışmaları, Batı ülkelerinde uygulamaya konan Yeni Kamu Yönetimi anlayışı doğrultusunda yapılmaktadır. Yeni kamu yönetimi ise isletme yönetimi kavramlarını ve tekniklerini kullanmaktadır. Fakat başka ülkelerin deneyimlerini Türkiye’ye aktarmak ya da isletme yönetimi tekniklerini kamuya transfer etmek sanıldığı kadar kolay değildir. Onların şartları farklı bizim şartlarımız farklı, bizim onlardan alacağımız bir şey yoktur söylemine kapılmadan; ülkelerin kendi şartları sonucu oluşan uygulamalarını ve değerlerini de evrensel nitelikte görme tuzağına düşmeden, başka ülkelerin kamu yönetimi ile ilgili deneyimlerinden yararlanmak gerekmektedir.

Kamu Yönetimi Reform Tasarısı aktarılanlardan da anlaşılacağı üzere, anlayış ve zihniyet açısından kamu yönetimini yeniden yapılandırmaya yönelik diğer çalışmalardan farklılık arz etmektedir. Bu tasarı, Türk kamu yönetiminde bir paradigma değişimi öngörmektedir ve bu değişim yeni kamu yönetimi anlayışına doğru hareket etmektedir.Vatandaş kavramlarının ağırlığının hissedildiği, hizmetlerin vatandaşa doğrudan veya dolaylı olarak devlet tarafından götürüldüğü eski kamu yönetimi anlayışından yeni kamu yönetimi anlayışına geçilmiştir. Türkiye’de uygulama alanına taşınmakta olan yeni kamu yönetimi yaklaşımının bir parçası olarak da kamu sektörünün etkinliğe ulaşması için kamu performans yönetimi ve değerlendirmesi önemli bir adım olarak kabul edilmektedir.

         -Türk mali sistemini baştan aşağı değiştiren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu;

Kamu mali yönetim sistemimize yönelik Cumhuriyet döneminde yapılan ilk önemli düzenleme 1927 yılında yürürlüğe giren 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile gerçekleştirilmiştir. Kamu mali yönetiminin adeta anayasası olan 1050 sayılı Kanun çok küçük değişikliklerle yaklaşık seksen yıl uygulanmıştır. mali yönetim ve kontrol sistemimizi uluslar arası standartlara ve Avrupa Birliği ile uyumlu hale getirmek için hazırlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 10.12.2008 tarihinde yasallaşması ile gerçekleştirilmiştir. 5018 sayılı Kanun, mali yönetim ve kontrol sistemimizin yapısını ve işleyişini yeni bir anlayışla ele almak suretiyle sistemin temel esaslarını düzenlemekte; kamu bütçelerinin hazırlanma, uygulanma ve kontrol işlemlerinin nasıl yapılacağını, mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini ve raporlanmasını şekillendirmektedir. Bu kanun ile kamu kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde kullanılması, çok yıllı performansa dayalı bütçe sistemine geçilmesi, mali yönetim ve kontrol görev ve yetkisinin ilgili idarelere

devredilmesi, mali saydamlık ve hesap verilebilirlik ilkesinin öngörülmesi, kamu harcamalarında iç ve dış denetimin düzenlenmesi yanında bütçe ve muhasebe uygulamalarında birlik ve bütünlük sağlanması yönünde temel düzenlemeler yapılmıştır(Arcagök ve diğerleri, 2004: s.3-19).

Kanunun Kapsamı

5018 sayılı Kanun’un kapsamı 2. maddede ifade edilmiştir. Buna göre; “Bu kanun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolünü kapsar. TBMM, KİT’ler ve kamuya ait şirketler kapsam dışında kalmıştır. Mali özerkliğinin korunması amacıyla düzenleyici ve denetleyici kurumların kanunun sadece belirli maddelerine tabi olmaları hüküm altına alınmıştır.

5018 sayılı Kanun’un kapsamı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerin olarak belirlenmiştir. 5018 sayılı Kanun merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumların ve mahalli idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolünü kapsamaktadır. Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısı, 5018 sayılı Kanun’a ekli (I),(II) ve (III) sayılı cetvellerde gösterildiği üzere, genel bütçe kapsamındaki idareler ve özel bütçeli idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumların bütçelerinden oluşmuştur. Eski sistemde katma bütçeli kuruluşlar kapsamında yer alan bazı kuruluşlar (Karayolları Genel Müdürlüğü, DSİ Genel Müdürlüğü, SHÇEK Genel Müdürlüğü gibi) genel bütçe kapsamına alınmış, başta yüksek öğretim kurumları olmak üzere diğer katma bütçeli kurumlar ile birlikte eski sistemde genel ve katma bütçe içerisinde yer almayan, bütçeden yardım alan ve almayan kuruluşlar, (II) sayılı cetvele dâhil edilmişlerdir(Kesik, 2005:95).

-Kamu Maliyesine Getirdiği Yenilikler

Kanunla, bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde;

-          Makroekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmanın sağlanması,

-          Harcama yetkisinin görev ve hizmetle uyumluluğu,

-          İdarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerinin ve fayda-maliyet analizinin dikkate alınması,

-          Çok yıllı bütçeleme esasıyla bütçenin izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülüp değerlendirilmesi,

-          Hükümetin mali işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesinin temini,

-          Gayrisafilik esası,

-          Ademi tahsis ilkesi,

-          Denklik ilkesi,

-          Bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmemesi,

-          Uluslar arası standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tabi tutularak hazırlanır ve uygulanır,

-          Açıklık, doğruluk ve mali saydamlık, genellik ilkesi

uygulanması hedeflenmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu, kamusal kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere,

1. Kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini,

2. Kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını

3. Tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolünü düzenlemek üzere hazırlanmıştır.

Bu kanunun öngördüğü esaslar ve bazı yenilikler özetle şöyledir:

Kamu maliyesinin ne olduğu ve temel ilkeleri Kanunla düzenlenmiştir. Kamu maliyesi; gelirlerin toplanması, giderlerin yapılması, açıkların finanse edilmesi kamunun varlık ve borçları ile diğer yükümlülüklerinin yönetimini kapsayan sistem olarak tanımlanmıştır.

Kamu mali yönetimi genel kabul gören uluslar arası tanımlamalara göre yeniden tanımlanmış ve yapılandırılmıştır.

5018 sayılı kanun ile birlikte bütçenin türleri, uluslar arası standartlarda benimsenen biçimde yeniden tanımlanmış ve sınıflandırılmış bunun yanı sıra bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılmasını sağlamak amacıyla bütçenin kapsamı genişletilmiştir (Tosun, 2003: 19-20). Böylece belirlenen harcamaların parlamentonun bilgi ve denetimine tabi olması sağlanmaya çalışılmıştır.

Kanunda üç farklı bütçe türü öngörülmüştür. Böylece 1050 sayılı Kanun uygulamasındaki bölünmüşlüğe (genel bütçe, katma bütçe, özel bütçe, özerk bütçe, bağımsız idare bütçesi, döner sermaye, fon gibi) son verilmiştir. Ayrıca, geçici maddelerdeki hükümlerle genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri ve fonların bütçelerinin ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alacağı ve Kanun kapsamındaki kamu idarelerinde kurulmuş olan döner sermaye işletmeleri ile fonların belirli bir geçiş süreci içinde yeniden yapılandırılması ve daha sonra tasfiyesi öngörülmüştür .

“Bütçe” kavramı Kanun kapsamına giren tüm kamu idarelerini kapsayacak şekilde yeniden tanımlanmıştır. 5018 sayılı Kanuna göre bütçe, belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgeyi ifade eder (5018\md.3\f). Bütçe tanımında Muhasebe-i Umumiye Kanunundaki tanımdan farklı olarak bütçenin, “belirli bir dönemi” kapsadığı vurgulanmakta bunun yanı sıra bütçeden “kanun” yerine “belge” olarak söz edilmektedir .

2003 yılında çıkarılan ve 2006 yılından itibaren tümüyle uygulanmaya başlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kamu mali yönetim sistemimize, kamu kaynaklarının kullanılması ve denetimi konusunda önemli yenilikler getirmiştir. Uluslar arası standartlara ve Avrupa Birliği normlarına uygun olarak hazırlanmış olan bu kanun, bütçe birliğinin sağlanması, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin ön plana çıkması, kamu kaynaklarının stratejik yönetim anlayışına uygun olarak etkin, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması ve çağdaş kamu mali yönetimi ilkelerinden biri olan önceden idarecilere serbesti tanıyıp harcama sonrası etkin bir denetim yapılması konusunda önemli değişiklikler getirmektedir.

Kamu mali yönetim sisteminde yeniden yapılanma bütçe alanında performans esaslı bütçeleme şeklinde kendisini göstermiştir. Performans esaslı bütçeleme sistemi, kamu idareleri tarafından hazırlanan stratejik planda yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu bütçelerin oluşturulmasını öngören ve kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, stratejik planlarda belirlenen performans kriterlerinin bu bütçe yapısı ile sağlanıp sağlanmadığını kontrol eden bir bütçeleme tekniğidir.

Kanun, hesap verme sorumluluğunun ne olduğunu, sorumlular ve sorumluluk dereceleri gibi konulara açıklık getirmektedir. Kanun ile birlikte muhasebe alanında da önemli yenilikler gelmiştir. Yeni muhasebe sistemiyle kamu muhasebesi uygulayacak kamu idarelerinin sayısı ve kapsamı genişlemiş, muhasebe sistemi tahakkuk esaslı olacak şekilde genel kabul görmüş muhasebe ilkelerine uygun olarak hazırlanmış ve bütün mali işlemlerin muhasebesi tutulabilir hale gelmiş, muhasebe sistemi eskisine göre daha fazla ve daha ayrıntılı mali raporlamaya izin verecek şekilde getirilmiş ve sistemde kullanılan hesaplar sistemli bir sınıflamaya tabi tutulmuştur.

5018 sayılı Kanun ile birlikte gelen mali kontrol anlayışı, kamu kaynaklarını önceden belirlenmiş amaçlar doğrultusunda ve mevcut mevzuat ile kurlarla göre etkin, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığı hususunda halka, parlamentoya ve ilgili tüm taraflara güvence sağlamaktadır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanun’un getirdiği yeni yaklaşım, yalnızca idarecilik yapmak yerine etkin bir kamu mali yönetiminin hâkim olduğu bir kurumsal kültürü öngörmektedir.

         -Sağlık alanında 5283 sayılı Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin Sağlık Bakanlığı’na Devredilmesine Dair Kanun (Yürürlük Tarihi:06.01.2005)

Bu Kanunun amacı, kamu kurum ve kuruluşlarına ait sağlık birimlerinin Sağlık Bakanlığına devredilmesiyle ilgili usûl ve esasları belirlemektir.

      -Türk Kamu Yönetiminin önemli bir ayağı olan mahalli idareleri ilgilendiren 5216 sayılı Büyükşehir Belediye (Tarih:10.07.2004), 5302 sayılı İl Özel İdaresi (Tarih:04.03.2005), 5393 sayılı Belediye (Tarih:13.07.2005) ve 5355 sayılı Mahalle İdare Birlikleri (Tarih:11.06.2005) ile 5449 sayılı Kalkınma Ajansları (Tarih:08.02.2006) Kanunları;

      Şu an itibariyle 26 adet kalkınma ajansı kurulmuştur.

      -Reformun yargı ayağını oluşturan 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu(Tarih:12.10.2004), 5271 sayılı Ceza Muhakemeleri Kanunu (Tarih:04.12.2004) ve 5320 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu Yürürlük ve Uygulama Şeklindeki Kanun (Tarih:31.03.2005);

      -Sosyal Güvenlik Reformunu oluşturan 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu ve 19 Nisan 2006 tarihinde kabul edilip Cumhurbaşkanınca 3, 28,29,31,40,46,55,63,80,82, Geçici 1,2,4,6 ve 9. maddelerinin bir kez daha görüşülmesi için, Anayasa’nın değişik 89. ve 104. maddeleri uyarınca TBMM’na geri gönderilen, sonuçta TBMM tarafından herhangi bir değişikliğe tabi tutulmadan yeniden yasalaştırılan 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu

      -6085 sayılı Sayıştay Kanunu (RG:19.12.2010)

AB Müktesebatına uyum çerçevesinde, parlemento adına tek dış denetim birimi oluşturulması amacıyla hazırlanan ve yürürlüğe giren Sayıştay Kanunu ile yeni düzenlemeler yapılmış olup bu çerçevede, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’nun tüzel kişiliğine son verilmiştir.Ayrıca yasa kapsamında kamu (belediye) şirketleri  ve orduevleri, askeri gazino, kantin, kışla,  mali denetime tabi kılınmıştır.

         -Referandum İle Yapılan Anayasa Değişiklikleri (Referandum Tarihi:12.09.2010)

         12.09.2010 tarihinde yapılan anayasa değişikliği ile Hakim ve Savcılar Yüksek Kurulu, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay ve Danıştay teşkilat yapısı ve üye sayısı değiştirilmiştir.

-6223 sayılı Yetki Yasası (RG:03.05.2011)

Olağan Dönemlerde çıkarılan KHK’lerin mutlaka yetki yasasına dayanması zorunludur.Yetki yasasının içeriği  ve öğeleri Anayasa’nın 91.maddesinde belirlenmiştir. Ayrıca Anayasa’nın 87.maddesinde TBMM’nin görevleri arasında, Bakanlar Kurulu’na belirli konularda KHK çıkarma yetkisi vermek sayılmıştır.

         Bilindiği gibi KHK çıkarma yetkisi 1971 yılında çıkarılan kanunla anayasaya eklenmiş ve 1982 Anayasasında da yetki korunmuştur.

         Bu süre zarfında, bu güne kadar 558 adet (72-80 dönemi 34; 81-90 dönemi 316; 91-01 dönemi 173; 02-11 dönemi 35 ) KHK yürürlüğe girmiştir.

         Son dönemde kamu hizmetlerinin düzenli, etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere, 6 ay süreli 06.04.2011 tarih 6223 sayılı Yetki Kanunu (RG:03.05.2011) çıkarılmıştır.Yetki Yasası kapsamında 35 adet KHK çıkarılmıştır.

         Bunlar;

        

Sayı	RG.Tarihi	Adı:
632	04.06.11	D.Memurları Kanunu 4.maddesi (B) fıkrası ile 4924 sayılı kanun uyarınca sözleşmeli personelin memur kadrolarına atanmalarına ilişkin KHK
633	08.06.11	Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının teşkilat ve görevleri hakkında KHK
634	08.06.11	Avrupa Birliği Bakanlığı teşkilat ve görevleri hakkında KHK
635	08.06.11	Bilim,Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nın teşkilat ve görevleri hakkında KHK
636	08.06.11	Çevre, Orman ve Şehircilik Bakanlığı’nın teşkilat ve görevleri hakkında KHK Bu iptal oldu
637	08.06.11	Ekonomi Bakanlığı teşkilat ve görevleri hakkında KHK
638	08.06.11	Gençlik ve Spor Bakanlığı teşkilat ve görevleri hakkında KHK
639	08.06.11	Gıda,Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı’nın teşkilat ve görevleri hakkında KHK
640	08.06.11	Gümrük ve Ticaret Bakanlığı’nın teşkilat ve görevleri hakkında KHK
641	08.06.11	Kalkınma Bakanlığının teşkilat ve görevleri hakkında KHK
642	08.06.11	Doğu Anadolu Projesi,Doğu Karadeniz Projesi ve Konya Ovası Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı Teşkilatı Hakkında KHK
643	08.06.11	3046 sayılı kanun ile bazı kanun ile KHK’lerde değişiklik yapılmasına ilişkin khk
644	04.07.11	Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın teşkilat ve görevleri hakkında KHK
645	04.07.11	Orman ve Su İşleri Bakanlığı teşkilat ve görevleri hakkında KHK
646	10.07.11	Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı’nın Kurulması amacıyla bazı kanun ve KHK lerde değişiklik yapılması hakkında KHK
647	20.07.11	TSK Personeli Kanunun da değişiklik yapılmasına ilişkin KHK
648	17.08.11	Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın teşkilat ve görevleri hakkında  KHK’de  ve bazı kanun ve KHK lerde değişiklik yapılmasına dair KHK
649	17.08.11	Avrupa Birliği Bakanlığı teşkilat ve görevleri hakkında KHK’de ve bazı kanun ve KHK’larda  değişiklik yapılmasına ilişkin KHK
650	22.08.11	Adalet Bakanlığı’nın teşkilat ve görevleri hakkında KHK
651	22.08.11	Gıda,Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı’nın teşkilat ve görevleri hakkında  KHK’de  ve bazı kanun ve KHK lerde değişiklik yapılmasına dair KHK
652	14.09.11	Milli Eğitim Bakanlığı teşkilat ve görevleri hakkında KHK
653	17.09.11	Ekonomi Bakanlığı’nın teşkilat ve görevleri hakkında  KHK’de  ve bazı kanun ve KHK lerde değişiklik yapılmasına dair KHK
654	11.10.11	Gümrük ve Ticaret Bakanlığı’nın teşkilat ve görevleri hakkında  KHK’de  ve bazı kanun ve KHK lerde değişiklik yapılmasına dair KHK
655	01.11.11	Ulaştırma,Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı’nın teşkilat ve görevleri hakkında KHK
656	02.11.11	Türk İşbirliği ve Koordinasyon Ajansı Başkanlığı teşkilat ve görevleri hakkında KHK
657	02.11.11	Orman ve Su İşleri Bakanlığı ile ilgili kanun ve KHK’lerde değişiklik yapılmasına ilişkin KHK
658	02.11.11	Türkiye Su Enstitüsü’nün teşkilat ve görevleri hakkında KHK
659	02.11.11	Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin KHK
660	02.11.11	Kamu Gözetimi,Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu teşkilat ve görevleri hakkında KHK
661	02.11.11	Avrupa Birliği Bakanlığı teşkilat ve görevleri hakkında KHK’de değişiklik yapılmasına ilişkin KHK
662	02.11.11	Aile ve Sosyal Pol.Bakanlığının teşkilat ve görevleri hakkında kanun ve khk’de değişiklik yapılmasına ilişkin KHK
663	02.11.11	Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının teşkilat ve görevleri hakkında KHK
664	02.11.11	Atatürk,Kültür,Dil ve Tarih Yüksek Kurumu teşkilat ve görevleri hakkında KHK
665	02.11.11	Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın teşkilat ve görevleri hakkında KHK
666	02.11.11	Kamu Görevlilerinin Mali Hakları’nın düzenlenmesi amacıyla bazı kanun ve khk lerde değişiklik yapılmasına ilişkin KHK

         Söz konusu KHK’ler incelendiğinde;

         643 sayılı KHK ile Devlet Bakanlıkları ile bazı Bakanlıkların kaldırıldığı onun yerine 10 adet (Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, AB Bakanlığı, Ekonomi Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Orman ve Su İşleri Bakanlığı (Daha sonra 645 sayılı KHK ile oluşturulmuştur.), Gıda,Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı,Gençlik ve Spor Bakanlığı, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, Bilim,Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı) yeni icracı Bakanlık kurulduğu, bu şekilde Bakanlar Kurulu’nun 1 Başbakan, 4 Başbakan Yardımcısı ve 21 Bakan olmak üzere 26 kişiden oluştuğu belirlenmiştir. Ayrıca Ulaştırma Bakanlığının ismi Ulaştırma,Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı olarak değiştirilmiş, bazı bakanlıklar kaldırılmıştır (Bayındırlık ve İskan Bakanlığı,Tarım ve Köyişleri Bakanlığı,Sanayi ve Ticaret Bakanlığı,Çevre ve Orman Bakanlığı,Devlet Bakanlıkları ).

         Ayrıca aynı KHK ile Bakan Yardımcısı kavramı getirilmiştir.Bakan Yardımcısı, her Bakana bir Bakan Yardımcısı olacak, Bakan ve Müsteşar arasında, kamu yada özel sektörden atama yolu gelebilecek.Hükümetle gelecek, hükümetle gidecek.Milletvekili olmayacak, üniversite mezunu olma zorunluluğu da bulunmayacak.

         Yetki yasası kapsamında yürürlüğe giren Kanun Hükmünde Kararnameler ile birçok bakanlığın teşkilat yapısı ve görevlerinde değişikliğe gidilmiş, Su Enstitüsü Kurumu, Kamu Gözetimi,Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu gibi kurumlar oluşturulmuş, Maliye Bakanlığı bünyesindeki  Maliye Teftiş Kurulu, Hesap Uzmanları Kurulu ve Vergi Denetmenleri birleştirilerek Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı kurulmuştur.Denizcilik Müsteşarlığı,Gümrük Müsteşarlığı, SHÇEK, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, Dış Ticaret Müsteşarlığı,Özürlüler İdaresi Başkanlığı, Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü, DPT ve DSİ kapatılmıştır.

         649 sayılı KHK’ye eklenen bir madde ile, “Bağımsız İdari Otoritelerin faaliyet ve işlemlerini denetlemeye Bakan yetkilidir.” ibaresi eklenmiştir.

         En son olarak da “Eşit İşe Eşit Ücret” ilkesi çerçevesinde, 666 sayılı KHK ile kamuda çalışan  personelin maaşlarında düzenlemeye gidilmiş, özellikle daire başkanı ve üzerindeki personelin maaşı arttırılmış, uzman maaşları eşitlenmiştir.

İKİNCİ BÖLÜM

KAMU YÖNETİMİNDE YENİDEN YAPILANMANIN SGK KAPSAMINDA DEĞERLENDİRİLMESİ

2.1. SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİ

2.1.1Kavramsal Çerçeve ve Unsurları

2.1.1.1.Sosyal Güvenlik Kavramı

İnsanlık, tarihin her döneminde kendini fakirlik, hastalık, muhtaçlık, kaza ve benzeri risklere karşı koruma ihtiyacı duymuş ve bu risklerin zararlarını telafi ve tazmin etmeye yönelik çeşitli metotlar geliştirmiştir. Bu risklere karşı kendini güvenlik altına alma istek ve çabası insanlığın başlangıcı kadar eskidir. İlk insandan günümüze her insan ve her toplum bu ihtiyacı hissetmiştir (Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu, 2001:9).

İnsanlar bu amaçla ya karşılaşabilecekleri bazı riskleri önlemeye ya da karşılaştıkları risklerin zararlı sonuçlarını gidermeyi hedeflemişlerdir. Bu süreç içerisinde, bazı tehlike ve riskler önceden tahmin edilmiş, ancak bazılarına karşı hazırlıksız yakalanan insanlar zor durumda kalmışlardır. Bu nedenle kişiler yaşamı sırasında karsılaşabileceği risklere karşı korunmak ve geleceğinden emin olmak ihtiyacını hissetmişler, bireysel veya toplu olarak önlemler almaya çalışmışlardır. Bu önlemler ilk çağlarda sistemli bir yapıdan uzak bir biçimde ve bireysel ölçülerde yürütülmüştür. Ancak 20. yüzyılda sosyal adaleti ve sosyal refahı sağlamayı hedefleyen sosyal devletin ortaya çıkmasıyla birlikte bu önlemler sosyal güvenlik adı verilen bir sistem içende ele alınmaya başlanmıştır (Güvercin, 2004:89).

Sosyal güvenliğin gelişimini çok kaba bir tasnifle üç ayrı dönemde açıklamak mümkündür. Gönüllü kuruluşların sendikaların ve nihayet devletin organize ettiği arayış ve ilkelerin belirlendiği ilk dönem, 1950’li yılların başından itibaren refah devleti anlayışının zirveye çıkarıldığı ve refah dönemi olarak tanımlanan ikinci dönem, sistemin krize düştüğü ya da kriz ihtimalinin hissedildiği 1975 ve sonrası üçüncü dönem kriz dönemi olarak adlandırmak mümkündür (Egeli, 2007:40).

Kısaca sosyal güvenlik kavramı zaman içerisinde toplumların gelişimine paralel olarak sürekli gelişen dinamik bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu sebeple sosyal güvenlik kavramının tek ve kesin bir tanımından bahsetmek mümkün değildir. Ancak genel bir tanımla sosyal güvenlik; toplumu oluşturan fertler arasında ayrım yapılmaksızın, bütün fertlerin ekonomik ve sosyal ihtiyaçlarını giderecek şekilde bugünlerinin ve geleceklerinin güvence altına alınmasıdır.Diğer bir deyişle sosyal güvenlik, gelir düzeyleri, yaptıkları iş ne olursa olsun, bireyin toplumda karşılaştığı sosyal risklerin olumsuz etkilerini ortadan kaldırmak ya da etkisini azaltmak için alınmış önlemler ve bu önlemleri hayata geçirmek için oluşturulmuş kurum ve kurumlar topluluğu olarak tanımlanabilir(Apan, 2007:193–217).

Sosyal güvenlik, bireylerin istek ve iradeleri dışında oluşan sosyal risklerin, kendilerinin ve geçindirmekle yükümlü oldukları kişilerin üzerindeki gelir azaltıcı ve harcama artırıcı etkilerini azaltmak ve kişilere sağlıklı ve asgari bir hayat standardını garanti edebilmek olarak da tanımlanabilir(T.C. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform, 2005:3).

Yukarıdaki tanımlardan da anlaşılacağı üzere, sosyal güvenlik, bir toplumdaki bireylerin ve bakmakla yükümlü oldukları aile fertlerinin, ölüm, yaşlılık, gelir kaybı, sağlık sorunları gibi problemler içinde bulunması halinde, onlara hayat standartlarını bozmayacak şekilde direk veya endirek destek sağlayarak, yaşanabilir bir hayat düzeyini temin eden sistemin bütünüdür.

2.1.1.2.Sosyal Güvenliğin Konusu

Sosyal güvenliğin konusunu temelde sosyal güvenlik kavramının ortaya çıkmasına da sebep olan sosyal risklerdir. Sosyal riskler bireylerin toplumda yaşamak zorunda olmaları sebebiyle karşılaştıkları risklerdir. Söz konusu riskleri aşağıdaki gibi sınıflandırmak mümkündür;

- Fiziki riskler: Hastalıklar, maluliyet (sakatlık), yaşlılık, analık, kaza, ölüm.

- İktisadi riskler: İşsizlik ve aile gelirinin ailenin temel ihtiyaçlarını karşılamada yetersiz kalması.

- Bireysel riskler

- Toplumsal riskler

- Hem bireysel hem de toplumsal riskler(Egeli, 2008;48).

Bu risk konu alanları başlığı altında sosyal güvenliğin konusu; genel olarak hastalık, analık, sakatlık, yaşlılık, iş kazası ve meslek hastalığı, ölüm, aile yardımı, gibi hususlardan oluşmaktadır.

2.1.1.3. Sosyal Güvenliğin Rolü

Sosyal güvenlik sistemleri toplumda yoksulluğu ve gelir dağılımındaki eşitsizlikleri önlemede ve toplumsal huzuru sağlamada çok önemli bir rol oynamaktadır. Bugün dünyanın bütün ülkelerinde sosyal güvenlik sistemi mevcuttur ve bu durum, amacı toplumda sosyal güvenliği sağlamak olan bir kurumsal yapının varlığının, bağımsız ve modern bir ülke olmanın ön koşulu olduğunu göstermektedir. Bu bağlamda sosyal güvenlik kavramını sosyal hizmetler, sosyal yardımlar ve sosyal sigortalar olarak üç ana mekanizmadan oluşan bir olgu olarak incelemek mümkündür. Sosyal hizmetler, insanların kendi bünye ve çevre şartlarından doğan veya kontrolleri dışında oluşan maddi ve manevi sosyal yoksunluklarının giderilmesi ve ihtiyaçlarının karşılanmasında, insanların kendilerini daha yeterli hale getirmelerine ve başkalarına bağımlı olma hallerinin önlenmesinde, aile ilişiklerinin güçlenmesinde, birey, aile, grup ve toplumların sosyal işlevlerini başarıyla yerine getirmelerine yardımcı olmak; insanların yaşam standartlarının iyileştirilmesi ve yükseltilmesini sağlamak amacıyla gerçekleştirilen koruyucu-önleyici, iyileştirici-rehabilite edici, değiştirici-geliştirici nitelikteki sistemli ve düzenli faaliyet programlar bütünüdür. Sosyal yardımlar, yerel ölçüler içinde minimum düzeyde dahi kendisini ve bakmakla yükümlü olduğu kişileri geçindirme olanağından yoksun kalmış bireylere, muhtaçlık tespitine ve kontrolüne dayalı olarak yapılan ve onları kendi kendilerine yeterli hale getirmek amacını taşıyan ayni-nakdi nitelikteki, geçici veya sürekli, sistemli ve düzenli karşılıksız yardımlardır.Sosyal sigortalar ise, kişileri zaman içinde tanım ve kapsamı değişen sosyal risklere karşı koruyan, finansmana katkı ve katılım zorunluluğunun bulunduğu, primlere dayalı programlardır(T.C. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform, 2005:3).

2.1.1.4.Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Finansman Kaynakları

Sosyal güvenliğin finansmanını sağlamada kullanılan birçok finansman kaynağı mevcut olup, bunlardan en önemli ve en yaygın olanı aktif sigortalıdan ve işverenden alınan primlerdir. Ancak primler sosyal güvenliğin finansmanında kullanılan tek kaynak değildir. Devletin ulusal bütçeden yaptığı katkılar, sosyal güvenlik kurumlarının sahip olduğu fonlardan sağladıkları gelirler, faiz gelirleri, sosyal güvenlik kurumlarına ait gayri menkullerin kira gelirleri ya da sosyal güvenliğin finansmanını sağlamak amacıyla alınan vergiler sosyal güvenlik hizmetlerinin finansmanında kullanılan finansman  kaynaklarından ön plana çıkanlarıdır.

Sosyal güvenlik hizmetlerinin finansman kaynaklarını kısaca açıklayacak olursak şunlar söylenilebilir;

1. Prim Gelirleri

Prim gelirleri hemen hemen tüm ülkelerde kabul edilmiş bir gelir kaynağıdır. Sosyal güvenlik kuruluşları kanunlara uygun olarak belirlenen oran ve tutarlarda üyelerinden prim adı altında gelir elde ederler. Primler hem aktif çalışandan hem de işverenden tahsil edilebilirler. Ve çoğu ülke de sosyal güvenlik kuruluşlarının en önemli gelirleri durumundadır. Örneğin; 1989–2001 yılları arasında Sosyal Sigortalar Kurumu’nun toplam gelirlerinin % 70 ile % 80 arasındaki kısmı prim gelirlerinden oluşmuştur. Primler, sigortalının geliri esas alınarak belirli oranlar dahilinde hesaplanmaktadır (Egeli, 2008:58).

2. Devlet Yardımları

Devlet bütçesinden sosyal güvenliğin finansmanı için yapılan yardımlar, ülkeden ülkeye değişmekle birlikte birçok ülkede sosyal güvenliğin finansmanı açısından en önemli gelirlerden biridir.

Her ne kadar ülkemizde devlet bütçesinden yapılan yardımlar, düzenli ve belirli tutarlarda olmayıp, kurumların açıkları dikkate alınarak mevcut açıkları kapatmaya yönelik olarak uygulansa da, birçok gelişmiş ülkede devlet yardımları prim gelirleri gibi belirli tutarlarda ve sürekli olarak kurumlara ödenmektedir. Örneğin; A.B.D.’de sosyal güvenliğin finansmanına devlet katkısı ortalama % 29.4, İngiltere’de % 55, Yeni Zelanda’da % 92.4’tür (Egeli, 2008:58).

3. Vergi Gelirleri ile Finansman

Vergi gelirleri ile finansman, sosyal güvenliğin finansmanında başvurulan bir başka yöntemdir. Basta Yeni Zelanda olmak üzere bazı ülkeler sosyal güvenliğin finansmanını neredeyse tamamen vergi gelirleri ile karşılama yoluna gitseler de, bu yöntem birçok ülke tarafından uygulanmamaktadır. Birçok ülke toplumun tamamını ilgilendiren genel hizmetlerin finansmanında vergi gelirlerini kullanmakla birlikte, bizzat kişiyi ilgilendiren mesleki risklerin finansmanında vergi gelirlerini kullanmamaktadır. Vergi gelirleri ile finansman özellikle vergi oranlarının çok yüksek olduğu İsveç, Norveç, Danimarka gibi İskandinav ülkelerinde tercih edilmektedir.

Vergi gelirleri ile sosyal güvenliğin finansmanında dikkat edilmesi gereken asıl konu ne zaman prim gelirlerine, ne zaman vergi gelirlerine başvurulması gerektiği ve vergi gelirlerine başvurulurken de hangi verginin ülke ekonomisi için uygun olduğudur. Çünkü vergi gelirleri ile sosyal güvenliğin finansmanı yönteminin başarılı olabilmesi, ülkenin içerisinde bulunduğu ekonomik durumla yakından alakalıdır. Ülke ekonomisi düşünülmeden uygulamaya konulacak yeni vergiler, olumsuz sonuçlara yol açabilecektir. Bu nedenle birçok ülke aile yardımı, yoksullara yardım gibi bazı sosyal riskleri karşılamada vergi gelirleri ile finansman yöntemini kullansa da, emeklilik aylığı, hastalık sigortası, issizlik sigortası gibi risklerin finansmanında prim gelirleri ile finansman yöntemini kullanmaktadır(Egeli, 2008:59).

2.2. SOSYAL GÜVENLİĞİN GELİŞİMİ VE DÜNYADA ÖRNEK SOSYAL GÜVENLİK UYGULAMALARI

Risk ya da tehlikelere karşı geleneksel koruma mekanizmalarının yetersiz kalması nedeniyle, zorunlu sosyal sigorta tekniğine dayalı ilk sosyal güvenlik sisteminin esasları Almanya’da 1880’li yıllarda Bismarck tarafından ortaya konulmuştur. Sosyal güvenliğin tarihsel oluşum sürecinde ikinci önemli aşamayı, ABD’de Başkan Roosevelt tarafından yürürlüğe konulan 1935 tarihli Sosyal Güvenlik Yasası oluşturmaktadır. Üçüncü aşamayı ise, sosyal güvenlik düşüncesinde çağdaş anlamda yenileşmenin öncüsü olarak kabul edilen Beveridge ve 1942 tarihli ünlü raporu temsil etmektedir (Güzel, 2005:64).

Sosyal güvenlik sistemlerini ülkelerinin iktisadi ve sosyal gelişmişlik düzeyine, geleneklerine, diğer ülkelerden aldıkları örneklere, üst düzey siyasilerinin ve bürokratlarının tercihlerine ve bilim adamlarının tavsiyelerine uygun olarak oluşturmaktadır. Sonuç olarak, dünyada tek bir sosyal hukuk düzeni mevcut olmayıp her ülkenin kendine özgü bir yapılanması vardır.

2.2.1. Şili Sosyal Güvenlik Sistemi

Şili Hükümeti, 1981 yılında, sosyal güvenlik açıkları ve bunların devlet bütçesinde meydana getirdiği aşırı yük sebebiyle yeni emeklilik sistemini uygulamaya koymuştur. Daha önce kamu emeklilik sistemini (dağıtım sistemi) uygulayan Şili, reform sonucu özel yönetimli, bireysel tasarruf hesabı emeklilik sistemine geçmiştir. Bu sistemin özü; bireysel kapitalizasyon, yani toplanan fonların özel yönetim altında olması ile katılımcıların, fonlarının birikiminde ve yönetilmesinde söz sahibi olmalarıdır.

Başka bir deyişle yapılan emeklilik reformu, dağıtım yöntemiyle finanse edilen kamu emeklilik sistemini, bireysel hesaplara dayalı zorunlu özel emeklilik sistemi ile ikame etmiştir. Yeni özel emeklilik modelinin yürürlüğe girmesiyle, işgücüne yeni katılan işçiler ile eski emeklilik sisteminden ayrılmaya karar verenler, bireysel emeklilik hesaplarına katkı yapmaya başlamıştır. Bireysel emeklilik hesaplarına ödenen katkıların toplandığı fonlar, emekliliğe hak kazananların emeklilik gelirlerinin finansmanında kullanılmaktadır.

Bireysel hesaplarda biriken tasarruflar, kısaca AFP (Administradors de Fondos de Pensiones) diye bilinen Bireysel Emeklilik Yatırım Şirketleri tarafından yönetilir. AFP’ler, yasal olarak emeklilik hesaplarından tamamen ayrı tüzel kişiliğe sahiptirler. Yatırım Şirketleri, emeklilik yatırım fonu sunmakta ya da emeklilik yatırım fonu piyasasından çekilmekte serbest olmakla beraber, kuruluş ve çalışma esasları hakkında oldukça detaylı yönetim ve denetim kanunlarına uymak zorundadırlar. Çalışanlar, emeklilik fon yönetim şirketlerine yönetim ücreti olarak maaşlarının yaklaşık %1,76'sı oranında ve ilave olarak da hayatta kalma ve malullük sigortası içinde yaklaşık %0,64 oranında ödemede bulunmaktadır. Emeklilik fon yönetim şirketleri, çoğu katkılar üzerinden olmak üzere sabit ücretle faaliyet göstermektedir.

Çalışanlar, primlerini yatırmak istedikleri şirketleri seçebilmekte ve bu konuda işverenin bir müdahalesi olamamaktadır. Katılımcılar, hiçbir transfer ücreti ödemeden bireysel hesabındaki bütün birikimlerini alarak bir emeklilik fon yönetim şirketinden bir diğerine yılda iki kez geçebilmektedir. Kadınlarda 60, erkelerde 65 yaşında hak kazanılan emeklilik için emekliler, yıllık emekli maaşı alma veya sistemden çıkarak toplu ödeme alma ya da iki seçeneğin karışımı arasında seçim yapabilmektedir. Enflasyona karşı korunan emekli maaşının miktarını, bireylerin katkı miktarları ve söz konusu katkıların getirileri ile yönetim ücretlerinin miktarı belirlemektedir. Bireysel hesaplarda biriken tasarruflar, özel sektör tarafından hazırlanan yatırımlarda emeklilik fon yönetim şirketlerince değerlendirilmektedir.

Emeklilik fon yönetim şirketleri sadece bir fon yönetebilmekte iken, Mart 2000'den itibaren ikinci fonu da isteyebilmektedir. Uygulamada hükümet, müflis duruma düşmeleri riskine karşı fon varlıklarını garanti altına almak için emeklilik fonlarını düzenlediği gibi, emeklilik için asgari reel getiriyi taahhüt etmektedir. Yirmi ve daha fazla yıl katkıda bulunan çalışanın emeklilik geliri, asgari emeklilik gelirinin altında kalması halinde devlet, asgari emeklilik gelirini temin etmek için katkıda bulunmaktadır.72 Hazine asgari emeklilik maaşı garantilerini finanse etmek için genel gelirlerinden yararlanmaktadır. Asgari emeklilik maaşı garantisi, sosyal güvenlik katkısı sonrası ortalama gelirin yaklaşık %25'i veya asgari ücretin yaklaşık %75'i kadar olmaktadır. Şili özel emeklilik sisteminin uygulamada olduğu süre boyunca ekonomide göreli bir iyileşmenin olmasına ve primlerin beklentilerin üzerinde getiri sağlamasına rağmen, sistemde emekli olanların sayısının artmasının ve ilerideki yıllarda ekonomik gelişmeye bağlı olarak getiri oranlarının azalmasının sistem üzerinde nasıl bir etki yapacağı bilinememektedir. Kamu emeklilik sisteminin tasfiyesi ile ortaya çıkan bütçe yükleri zaman içinde azalmasına rağmen, yeni özel emeklilik sisteminin de devlete maliyetleri bulunmaktadır. Zira, sosyal yardım gelirleri ve asgari emeklilik aylığı uygulamaları devletin sorumluluğu altındadır. Ayrıca, emeklilik yatırım fonu şirketlerinin getiri oranlarında uzun süreli ve yaygın bir gerileme ortaya çıktığında devletin mali yükümlülükleri artış gösterecektir. Şili modeli dünyada pek çok ülke açısından örnek bir model olarak görülmekle birlikte, ülkede özellikle emeklilik sisteminin işleyişi bakımından özellikle düşük gelirli kesimler yönünden yeterli gelir desteğinin sağlanmadığına yönelik tartışmalar başlamıştır. Dolayısıyla Şili Hükümeti kısa bir süre içinde sosyal güvenlik sisteminde devlete daha büyük bir rol veren ek bir sistemi uygulamayı planlamaktadır. Bu çerçevede özel emeklilik sistemine ek olarak devlet tarafından toplumda emeklilik primi ödeyemeyen yoksul kişilere yönelik minimum emeklilik ödemesini garanti eden bir düzenlemeye gitmeyi hedeflemektedir(Sözer, 2001:3).

2.2.2. İsveç Sosyal Güvenlik Sistemi

İsveç’te kazanca göre yüksek primlere dayalı sosyal güvenlikte birlik sistemi benimsenmiştir.76 Üç ayaklı emeklilik sistemi olan İsveç’te yeni emeklilik programları ise 1999’da başlatılmıştır. Erkekler ve kadınlar için emeklilik yaşının 65 olduğu birinci ayak, ikamet eden herkese minimum emekli aylığı vermektedir. İkici ayak, tüm çalışanlar için kazançlarla ilişkili ve üst sınırlı kamu emekliliği sağlamaktadır. Üçüncü ayak; mesleki emeklilik, bireysel emeklilik ve özel tasarrufların bütününden oluşan gönüllü emekliliktir. Böylece, İsveç’in temel ve zorunlu devlet emeklilik programını yenilemiştir. Söz konusu yeni kamu emekliliği, zorunlu bireysel tasarruf programlarıyla fonlanan, zorunlu bir temel emeklilik programından meydana gelmekte ve adı Sigorta Kasası olan milli sosyal güvenlik kurulu ile PPM olarak bilinen Pirim Emekliliği Dairesi tarafından yönetilmektedir. Birinci ayak emeklilik programı Garanti Emekliliği olarak adlandırılmaktadır. Birey yaşamı boyunca gelirinin hiç olmaması ya da düşük gelire sahip olması durumunda garanti emekliliğine hak kazanır. Garanti emekliliği aylığına hak kazanabilmek için İsveç’te en az 3 yıl ikamet etmiş olmak gerekmektedir. Tam garanti emekliliği alabilmesi için ise İsveç’te 40 yıl ikamet etmiş olmak şartı aranmaktadır. Garanti emekliliği, en erken birey 65 yaşını doldurduktan sonra hak edilir.

İkinci ayak kazançlarla ilişkili olan üst sınırlı kamu emeklilik sistemidir. Kamu emeklilik sistemine dahil sigorta kollarının finansmanı ağarlıklı olarak sosyal güvenlik primleri ve devlet katkısıyla karşılanmaktadır. Sadece aile yardımlarının tamamı vergi gelirleri ile finanse edilmektedir. Yaşlılara yapılan yardımlar ücretin %95’i oranında olup, sadece işveren tarafından karşılanmaktadır. Ayrıca, 1990’lı yılların başlarından itibaren üçüncü ayak olarak adlandırılan özel emeklilik sistemine yönelik uygulamalara da başlanmıştır. Buna göre, bireylerin emekliliklerinde elde edecekleri gelirleri; iki ayrı bireysel hesapta biriken fonlara göre belirlenmektedir. Emeklilik gelirlerinin belirlenmesinde önemli ölçüde ulusal hesaplardan yararlanılmakta ve bu hesaplar çalışanlar adına hükümet tarafından yürütülmektedir.81 PPM, tasarruf sahiplerinin tercihlerini ve bireysel tasarruf programının sigorta kısmını yönetmektedir. Çalışanların ödediği %18,5’lik katılım payının %9,25’ işçi %9,25’i de işveren payıdır. Katılım paylarının %16’sı hükümet yönetimindeki kamu emeklilik sistemine, %2,5’i ise özel olarak yönetilen bireysel emeklilik hesaplarına aktarılmaktadır. Ülkede emeklilik yaşı 65 olarak belirlenmiştir.83 Emekli aylığı en erken 61 yaşının doldurulmasından itibaren 65’den önce ve sonra alınabilir. 65 yaşından önce emekliliğe ayrılması durumunda emekli aylığı düşmekte, 65 yaşından sonra emekli olunması durumundan ise, emekli aylığı yükselmektedir. Bu sistemin bir avantajı da, emeklilik ödemelerinin enflasyon oranına göre düzenlenmesidir. Ayrıca, reel ücretlerdeki büyümeye göre de düzenleme yapılabilmektedir. İsveç’te üçüncü ayak bireysel veya özel emeklilik programlarına ilave olarak gönüllülük esasına dayalı meslek emeklilik programları da bulunmaktadır. Çalışanların yaklaşık %90’ının kapsandığı ve emeklilik yaşının 65 olduğu çeşitli mesleki emeklilik programları, zorunluluk açısından kamu emekliliği ile benzeşmektedir. Mesleki emeklilik programı, işverenin bir taahhüdüdür Mesleki programlara, bir kişinin toplam emekli maaşının yaklaşık %15’i oranında katkı yapılmaktadır(Egeli, 2008:84).

2.3. TÜRK SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN BAŞLICA SORUN ALANLARI VE REFORM İHTİYACI

Türk sosyal güvenlik sistemi özellikle 1990’lardan sonra temel fonksiyonlarını dahi zor yerine getirir bir hal almıştır. Yaşlılık aylığı alma şartlarının kolaylaştırılması, karşılığı prim olarak alınmayan ödemeler, prim afları, sigorta kaçağını körükleyen kayıt dışı sektörün büyümesi sosyal güvenlik sistemini daha da olumsuz etkilemiştir. Bunun sonucunda sosyal güvenlik kurumlarının gelir ve gider dengeleri bozulmuş ve devamlı açık verir bir hal almıştır. Emekli aylıklarının karşılanabilmesi için 1990’lardan başlamak üzere Hazine tarafından sosyal güvenlik kurumlarına yapılan transfer ödemeleri toplamı 1995 yılına gelindiğinde bütçe açığının % 27’sine ulaşmıştır (Egeli,2008:112). 

Türkiye’de sosyal güvenlik sistemi yeterli derecede herkesi kapsayacak şekilde düzenlenememiş, yönetim zaafları, kurumların özerk yönetilmesini ortadan kaldıran politik müdahaleler, issizlik ve aile ödenekleri sigortalarının hala kurulmuş olmaması dolayısıyla sistemin zaafları daha da artmaktadır. Ayrıca, aktif sigortalı basına düşen pasif sigortalı ve bağımlı sayısının yüksekliği ve bunun zamanla daha da artması sistemi daha da yokuşa sürmektedir.

Sistemi sürdürülemez hale getiren başlıca sorun alanları;

-                               Sosyal Güvenlik Kurumlarının Finansman Sorunları,

-                               Nüfusun Giderek Yaşlanması

-                               Prim tabanlarındaki yetersizlik

-                               İşsizlik

-                               Sosyal Güvenlik Alanının Giderek Genişlemesi

-                               Erken Yaşta Emeklilik

-                               Dünyada görülen ekonomik krizlerin tesiri

-                               Yeni hastalık türlerinin ortaya çıkışı, tedavi yöntemlerinde sağlanan ilerlemeler ve neden olduğu yüksek sağlık harcamaları

-                               Kayıt Dışı İstihdamın Yüksek Seyretmesi

-                               Aylık Bağlama Oranlarının Yüksekliği

-                               Fonların değerlendirilmesi Sorunu

2.4. TÜRKİYE’DE SOSYAL GÜVENLİK REFORM SÜRECİ

Ülkemizde, çok ciddi şekilde yanlış ve çarpık kurgulanmış bir sistem ve onun ortaya çıkardığı sorunlar sonucunda emekli aylıkları ve muhtaç yaşlılara verilen sosyal yardımlar düşük seviyelerde kalmış, sağlık hizmetlerinde yeterli yaygınlık ve kalite sağlanamamış, sosyal güvenlik kapsamı toplumun tümüne yaygınlaştırılamamıştır. Bunun yanında henüz genç bir toplum olmamıza rağmen, sistemin hızla bozulan mali dengesi ekonomik istikrarı tehdit eder boyutlara ulaşmıştır. Tüm bu sorunlara ilave olarak, şimdiden önlem alınmadığı takdirde, ülke nüfusumuzun hızla yaşlanması sonucu artacak yaşlı nüfus ile birlikte, yakın bir gelecekte önceki bölümlerde bahsedilen mali krizin çok daha derinleşmesi kaçınılmaz olacaktır. Bu nedenle, sistemimizin sadece bugün içinde bulunduğu sorunlarını çözmeyi hedefleyen bir reform yeterli değildir. Özellikle emeklilik programlarında 40–50 yıllık bir mali ve demografik dengenin (aktüeryal denge) gözetilmesi, henüz genç bir nüfusa sahipken emeklilik amacıyla fon birikiminin oluşturulması ve bu fonların üretken alanlarda kullanılarak yaşlılık riskine karşı hazırlıklı olunması bugün artık bir zorunluluk haline gelmiştir. Tüm bu nedenlerle, uluslararası normlara, adalet ve eşitlik ilkelerine uygun, toplumsal dayanışmayı güçlendiren, aktüeryal dengelere dayanan, çağdaş bir sosyal güvenlik sistemi oluşturma yönünde köklü ve çok aşamalı bir reform süreci kaçınılmaz hale gelmiştir (TC Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Sosyal Güvenlik Reformu, 2008:8).

Bu nedenle hazırlık aşamaları 1994 yılında başlayan sosyal güvenlik sistemindeki reformun ilk adımı 1999 yılında atılmıştır. 4447 sayılı kanunla birlikte 1999 da yapılan parametrik reformların temelinde emeklilik sigortası sistemi yatmaktadır. Bu reformlarla hem emeklilik sigortası, hem sağlık sigortası, hem de sosyal yardım sisteminden oluşan sosyal güvenlik sisteminin kötüye gidişi yavaşlamıştır. Fakat reformların etkisi sınırlı kalmıştır. Bu sınırlılık ise çalışmaların Emekli Sandığı'nı kapsamamasına bağlanmıştır. Söz konusu yıllarda diğer iki sosyal güvenlik kurumundan çok daha fazla finansman açığı veren Emekli Sandığı'nda sınırlı düzenlemelere gidilebilmiş, emeklilik yaşı diğer sosyal güvenlik kuruluşlarıyla paralel hale getirilmiş, buna karşın devlet memurlarına yönelik emeklilik düzenlemesinde bir değişiklik gerçekleştirilememiştir.

Yapılan reform çalışmaları ve ortaya çıkan tasarıyı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2004 yılında Beyaz Kitap adı altında bir rapor olarak hazırladı. Reforma ilişkin iki yasa tasarısı hazırlandı. Tasarılardan ilki Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu tasarısı Nisan 2005 tarihinde, Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu tasarısı ise Aralık 2005 tarihinde TBMM'ye sevk edildi. Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu 20 Mayıs 2006 tarihinde yasalaşarak yürürlüğe girmiştir. Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ise 16 Haziran 2006 tarihinde yasalaşmıştır. Ancak, Anayasa Mahkemesi'nin 15 Aralık 2006 tarihinde yasanın özellikle devlet memurları için uygulanmasını iptal etmesi üzerine hükümet bir çözüm geliştirmek amacıyla yasanın yürürlük tarihini önce 2007 Temmuz ayına ardından da 2008 yılı başına ertelenmişti. Nihayet 08 Mayıs 2008 tarihinde Anayasa Mahkemesi’nin iptal gerekçileri göz önünde tutularak hazırlanan 5754 Sayılı yasanın 08 Mayıs 2008 tarihinde resmi gazete de yayınlanması ile reform süreci bazı eksikleri olmakla beraber tamamlanmış ve 01 Ekim 2008 tarihinde söz konusu kanunların getirdiği yeni düzenlemeler bir bütün olarak uygulanmaya başlamıştır. Sonraki bölümlerde bu süreç ayrıntılı olarak açıklanacak ve bugünkü durumun net bir şekilde ortaya konulmasına çalışılacaktır.

2.4.1.Birinci Aşama

Sosyal güvenlik reformu, uzun bir hazırlık sürecinin ardından iki aşamalı olarak planlanmış ve 1999 yılından bu yana aşama hayata geçirilmeye başlanmıştır. 8 Eylül 1999 tarih ve 4447 sayılı Kanun, sosyal güvenlik sisteminin kurumsal yapısına yönelik düzenlemeler gerçekleştirilmeden önce, öncelikli olan sıkıntıyı gidermek üzere, bir başka deyişle sosyal güvenlik kuruluşlarının gelirlerini arttırıp, giderlerini azaltarak mali durumlarını iyileştirmeye yönelik bir dizi değişikliği içermektedir. Dolayısıyla ilgili kanun, mevcut sistemin işleyişinde sigortacılık ilkelerini öne çıkararak, emeklilik kurumlarının finansman açıklarını ortadan kaldırmaya yönelik kapsamlı değişiklikler getirmiştir.

1999 Reformu ile ilk aşamada emeklilik sigortası sistemindeki parametrik reformlar yer almaktadır. İşsizlik Sigortası getirilmiş ve Emeklilik sigortası kuruluşlarından ikisinin, SSK ve Bağ-Kur'un politika parametrelerinde değişiklik yapılmıştır. Dolayısıyla Emekli Sandığı reform kapsamının dışında tutulmuştur. Sonrasında sosyal güvenlik kuruluşlarının yeniden yapılandırılmasına yönelik bir dizi (4947, 4956, 4958 Sayılı Kanunlar) yasal düzenleme hayata geçirilmiş, yönetim ve teşkilatlanma yapıları değiştirilmiştir. Yine sistemin 2. aşamaya hazırlanması amacıyla 4632 sayılı Bireysel Emeklilik, Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu çıkarılmıştır. Bu bölümde yukarıda anılan kanunlar kapsamında yapılan değişikliklerden bazıları incelenecektir.

2.4.1.1. 4447 Sayılı Kanun Kapsamında Yapılan Düzenlemeler

4447 Sayılı Kanun İşsizlik Sigortası Kanunu başlığını taşıyorsa da 5’i sosyal güvenlik, biri İş Kanunu olan 7 yasada önemli değişiklikler yapan bir yasadır. 4447 sayılı kanunun çıkarılmasının temel gerekçesi, özellikle primli sistemdeki sosyal güvenlik kuruluşlarının içinde bulundukları başta finansmanla ilgili olmak üzere sorunlarını azaltmaktır. Nitekim bu kapsamda özellikle sigortalılar ve emekliler arasındaki eşitsizliklerin büyük ölçüde giderilerek kurumların sorunlarına çözüm getirilmesi amaçlanmıştır. Ayrıca ülkemizin temel yapısal sorunlarından işsizlik sorununu azaltmak ve bu çerçevede istihdam koşullarını iyileştirmek açısından işsizlik sigortası ve işsizlik fonu uygulamasına geçilmiştir (Egeli, 2008:125).

4447 sayılı işsizlik Sigortası Kanunu, 25 Eylül 1999 tarihinde TBMM'de kabul edilmiş olup, 08 Eylül 1999 tarihinde Resmi Gazetede yayınlanmıştır. Kanun, İşsizlik Sigortası Kanunu olarak adlandırılmakla beraber, yukarıda belirttiğimiz gibi bütün sosyal sigorta mevzuatını köklü şekilde değiştiren kapsamlı bir yasal düzenleme olarak Türk sosyal güvenlik sistemi içindeki yerini almıştır.Kanunun yürürlük tarihi 01 Haziran 2000 olarak belirlenmiştir. İlk uygulama ise yürürlük tarihinden itibaren 600 gün sonra gerçekleşmiştir. Buna göre kendi istek ve rızası olmaksızın, 31 Ocak 2002 tarihinden sonra işten ayrılan sigortalı işsizler, işsizlik sigortası ödemeleri ve hizmetlerinden yararlanabileceklerdir.

Türkiye'de sosyal güvenlik reformu kapsamında çıkarılan 4447 sayılı kanun çerçevesinde getirilen temel düzenlemeler aşağıda kısaca belirtilmiştir (Egeli, 2008:126).

- Kanun çıkmadan önce işverenler, sigortalı çalıştırmaya başladıkları tarihten itibaren en geç bir ay içinde kuruma bildirmek zorundaydılar. Yapılan düzenleme ile işverenlerin, çalıştıracağı işçileri işe başlatmadan önce kuruma bildirmeleri zorunluluğu getirilerek sigortasız işçi çalıştırılmasının önlenmesi amaçlanmıştır.(madde 1, 2)

- 506 sayılı kanuna göre yaşlılık aylığına hak kazanılmasında yaş şartı aranmadan emekli olma imkanı kaldırılarak emeklilik yaşı; kadın ise 58, erkek ise 60 ve en az prim ödeme gün sayısı tasarıda 8.300 olarak belirlenmişse de, 7.000 gün olarak kabul edilmiştir. (madde 6)

- Sosyal güvenlik destek primine tabi olarak çalışanlar, emekli olduktan sonra emekli aylığı almak suretiyle çalışan işçilerdir. Bu kişiler bir yandan emekli aylığı almaya devam ederken, öte yandan düşük oranda sosyal güvenlik destek primi ödemekte ve bu da kurumu gelir kaybına uğratmaktadır. Bu olumsuzluğun giderilmesi amacıyla, %24 olan sosyal güvenlik destek prim oranı %30'a yükseltilmiştir. Ayrıca kurumdan emekli aylığı alan serbest avukat ve noterlerin de aylıklarından % 15 oranında sosyal güvenlik destek primi kesilmesi öngörülmüştür.(madde 20)

- İlgili kurumun denetim elemanı sayısının yetersiz olması nedeniyle, sigortasız işçi çalıştırılması ve prim kaçaklarının önlenmesi için diğer kamu kurum ve kuruluşlarının denetim birimleriyle işbirliğine gidilmesi esası getirilmiştir.(madde 14)

- Sigortalıların emekliliklerinde yapılacak sağlık yardımları dikkate alınarak, bunlara uygulanan prim oranı %20'den %30'a çıkarılmış ve böylece verilecek hizmete kaynak sağlanması amaçlanmıştır.

- Emeklilik yaşı ile ilgili olarak kadın-erkek arasındaki ayrım kaldırılmış ve emekliye ayrılabilmek için 25 hizmet yılının kadın ise 58, erkek ise 60 yaşın doldurulması şartı getirilmiştir. Bu suretle erken yaşta emekliliğin önlenerek kurumun aktüeryal dengesi üzerindeki olumsuz etkilerinin ortadan kaldırılması amaçlanmıştır (Egeli, 2008:127).

- Prim karşılığı olmayan ve kurumun aktüeryal dengelerini olumsuz yönde etkileyen sosyal yardım zammı ödemelerinin mevcut miktarlar üzerinden ödenmesine devam edilmesi öngörülmüştür. Birkaç yıldır fiilen dondurulmuş olan sosyal yardım zamları bu kez yasa hükmüyle açıkça dondurulmuştur. Bu güne kadar Sosyal Sigortalar kurumuna gereksiz bir mali yük getiren, karşılığında prim de alınmayan ve bu nedenle de sosyal sigorta sistemine aykırı olan bir uygulama artık bir anlamda yüksek enflasyon temposunun erozyon etkisine terk edilmiştir.

4447 sayılı kanun ile getirilen en önemli düzenlemelerden biri emeklilik yaşlarının kademeli olarak yükseltilmesidir. kanunda yapılan değişiklik gereği hali hazırda yeni işe başlayan erkek sigortalı 60, kadın sigortalı ise 58 yaşında emekli olabilmektedirler. Aynı şekilde 2035 yılına kadar işe girecek olan sigortalılar da aynı yaşlarda emekli olabileceklerdir. Fakat 2036 yılından itibaren işe girecek olan sigortalıların ise kademeli olarak emeklilik yaşları artacaktır. Buna göre sosyal güvenlik reformu çerçevesinde 2036–2037 tarihleri arasında işe başlayan erkek sigortalılar 61, kadın sigortalılar 59 yaşında emekli olabileceklerdir. Kademeli artış sonunda en son artışın görüleceği 2048 yılında işe başlayan sigortalıların ise kadın, erkek ayrımı olmaksızın ancak 65 yaşında emekli olmaları mümkün olacaktır. Ayrıca 2075 yılında işe sigortalılarda kadın erkek ayrımı yapılmaksızın emeklilik yaşının 68’e çıkarılması planlanmaktadır.

Bu noktada şunu da belirtmek gerekmektedir. Kanunun ilgili maddesinin yürütmesinin durdurulması ve iptali yönünde yapılan başvuruyu Anayasa Mahkemesi, 23 Şubat 2001'de sonuçlandırdı ve yasanın emeklilikte kademeli geçişe ilişkin maddelerini iptal etti. Bu durumda, yasanın yürürlüğe girdiği 8 Eylül 1999 tarihinden önce sigortalı olanlar, eski hükümlere göre emekli olacaktır. Yüksek Mahkeme, 8 Eylül 1999 tarihinden sonra işe girenler için kadınlarda 58, erkeklerde 60 yaşında emekliliği öngören maddenin iptal istemini ise reddetmiştir.

2.4.1.2. 4947 Sayılı Kanun Kapsamında Yapılan Düzenlemeler

Ülkemizde dağınık bir yapı arz eden primli sosyal güvenlik sistemini uygulamakla görevli sosyal güvenlik kuruluşlarının ve sosyal yardım kuruluşlarının uzun vadede tek çatı altında toplanması; Sosyal Sigortalar Kurumu, Bağ-Kur ve işsizlik sigortasını uygulayan Türkiye iş Kurumu'nun özerk yapıları korunmak suretiyle, Sosyal Güvenlik Kurumu Teşkilatı Kanun Tasarısı hazırlanmış ve bu Kanun Tasarısı  24 Temmuz 2003 tarih ve 25178 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4947 sayılı Kanun ile Sosyal Güvenlik Kuruluşları Genel Müdürlüğü yerine Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına bağlı, genel bütçeye dahil yapıda, Sosyal Güvenlik Kurumu kurulmuştur. Aynı Kanun ile SSK, BAGKUR ve İŞKUR Sosyal Güvenlik Kurumunun ilgili kuruluşları olarak yapılandırılmıştır. Ayrıca, Sosyal Güvenlik Yüksek Danışma Kurulu oluşturulmuştur. Kurul, sosyal güvenlik politikalarını belirlemekte ve bunların gerçekleştirilmesi için alınması gereken tedbirleri kararlaştırmaktadır. Kurulun sekreterya işleri, Kurum tarafından yerine getirilmektedir(Egeli, 2008:135).

Kurumun görevleri 4947 sayılı kanunun, 5. Maddesinde şu şeklide sayılmıştır;

• Sosyal güvenlikle ilgili hak ve menfaatlerin korunması ve geliştirilmesi ile ilgili çalışmalar yapmak,

• Yabancı ülkelerle yapılacak sosyal güvenlik sözleşmeleri için gerekli çalışma ve hazırlıkları yürütmek ve sonuçlandırmak,

• İlgili kuruluşlar arasında koordinasyonu ve bu kuruluşların sosyal güvenlik alanındaki uygulamalarında norm ve standart birliği sağlamak,

• Kuruluşların aktüeryal hesaplarını incelemek, mali hareketlerini ve çalışmalarının kuruluş amaçlarına uygunluğunu izlemek, malı işlemlerini ve tablolarını izlemek ve dört ayda bir kamuoyuna açıklamak, Ortak veri tabanı oluşturulması için gerekli çalışmaları yapmak,

• 506 sayılı Kanunun geçici 20. madde kapsamındaki sandıklarla ilgili işlemleri yapmak (4947 Sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Teşkilatı Kanunu).

2.4.1.3.Bireysel Emeklilik, Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu

Ülkemizde yapısal reformlardan birisi olan sosyal güvenlik reformunun bir parçası olarak kamu sosyal güvenlik sistemine tamamlayıcı nitelikte emeklilik programlarının geliştirilmesine yönelik 16 Mayıs 2000 tarihinde Bakanlar Kurulu’nca Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı’na sunulan "Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu Tasarısı" ile vatandaşların emekliliğe yönelik gönüllü tasarruflarını düzenleyen bireysel emeklilik hesaplarına dayalı fonlu bir sistem oluşturulması amaçlanmıştır. Kanun TBMM tarafından 28 Mart 2001 tarihinde kabul edilmiş, 7 Nisan 2001 tarih ve 24366 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Kanun, yayımı tarihinden itibaren 6 ay sonra 7 Ekim 2001 tarihinde yürürlüğe girmiştir(Egeli, 2008:142).

4632 Sayılı Kanunla sağlanmak istenen amaçları, Kanunun "Amaç ve Kapsam" başlıklı ilk maddesinde ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Bu amaçları esas olarak, 2 ana başlık altında toplamak mümkündür: Bunlar, sosyal (güvenlikle ilgili) amaçlar ve ekonomik amaçlar. Bu Kanunla sağlanmak istenen sosyal amaçlar:

• Kamu sosyal güvenlik sisteminin tamamlayıcısı nitelikte yeni ek sosyal güvenlik garantisi sağlayan kurumsal yapıyı oluşturmak,

• Bireylerin emekliliğe yönelik tasarruflarını teşvik etmek ve emeklilik dönemlerinde refah düzeylerini yükseltecek ek bir gelir sahibi olmalarını sağlamak,

• Emeklilik dönemleri için tasarruf etmek isteyenlere alternatif yatırım imkanları sunmak, olarak sıralanmaktadır.

Emekli olma şartı, en az 10 yıl sistemde kalma ve 56 yaşını doldurma şartına bağlanmıştır. Süre ve yaş olarak, kamu sosyal güvenlik kurumlarına nazaran daha kolaylaştırılmış şartlarla aylık bağlanması söz konusu olmuştur. Buna göre katılımcı, SSK, Bağ-Kur veya Emekli Sandığından emekli olma şartlarını yerine getirmeden, emekli aylığına hak kazanabilecektir. Katılımcı, emekli olma hakkını kazandıktan sonra, şirketle imzalamış olduğu bireysel emeklilik sözleşmesi çerçevesinde, bireysel emeklilik hesabındaki birikimlerinin, maaş şeklinde düzenli olarak kendisine ödenmesini talep edebileceği gibi, biriken tutarın bir kısmının veya tamamının toptan ödenmesini de isteyebilir. Katılımcı, kendisine veya vefat etmesi halinde lehtarlarına ömür boyu veya belirli aralıklarla gelir ödenmesini öngören Yıllık Gelir Sigortası yaptırabilir. Bu sigortaya göre belirlenen emeklilik maaşı, aylık, üç aylık, altı aylık veya yıllık olarak ödenebilir. Bu hususlar emeklilik sözleşmesinde belirtilecektir(4632 Sayılı Bireysel Emeklilik Tasarruf Ve Yatırım Sistemi Kanunu).

2.4.2. İkinci Aşama

2.4.2.1. 5502 Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) Kanunu Kapsamında Yapılan Düzenlemeler

Sosyal güvenlik reform sürecinde daha önce yapılan yasal düzenlemeler, sistemin sorunlarını bütünüyle ortadan kaldıramamış ve sistemin aktüeryal dengelerinin giderek bozulması karşısında sosyal güvenlik sistemi milli gelirin yaklaşık %4’ü kadar açık vermeye başlamıştır. Bu gelişmeler çerçevesinde 2003 yılı Mayıs ayında Dünya Bankası’nın yayınladığı Türkiye’nin Emeklilik Sistemi ve Reform Önerileri Raporu ve IMF’nin Stand-By Anlaşması kapsamında gerekli gördüğü yapısal reformlar arasına sosyal güvenlik sistemini de katması üzerine Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı bünyesinde çalışmalar başlatılmış ve 2004 yılında Beyaz Kitap adı altında bir rapor hazırlanmıştır. Beyaz Kitap, sosyal güvenlik sisteminde reform gereğini ortaya koymuştur. Bu çerçevede Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası ve Sosyal Güvenlik Kurumu Kanun Tasarısı hazırlanmıştır. Kamuoyundan gelen tepkiler de dikkate alınarak yapılan çalışmaların sonucunda tasarılar meclise sevk edilmiş ve 20 Mayıs 2006 tarihinde Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu yasalaşmıştır(Egeli, 2008:144).

5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu ile Sosyal Sigortalar Kurumu, Emekli Sandığı ve Bağ-Kur’un ilgili kanunlarındaki hükümler kaldırılarak söz konusu kurumların tüzel kişiliği sona erdirilmiş ve bu kurumlar Sosyal Güvenlik Kurumu’na bağlanmıştır. Yasa, daha önce çıkarılmış 4947 sayılı yasanın daha da revize edilmiş halidir. Buna göre 4947 sayılı yasada yer almayan Emekli Sandığı’na ilişkin yasal mevzuat Sosyal Güvenlik Kurumu bünyesine alınmış, İŞKUR ise Kurum bünyesinden çıkarılmıştır. Böylece daha önce 4947 sayılı yasa ile kısmen sağlanmış olan standart birliği hedefine bütünüyle ulaşılmıştır.

Kanunun çıkarılış amacı ise Sosyal Güvenlik Kurumunun kuruluş, teşkilat, görev ve yetkilerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir. Bu Kanun ile kamu tüzel kişiliğine haiz, idari ve mali açıdan özerk ve bu Kanunda hüküm bulunmayan durumlarda özel hukuk hükümlerine tabi Sosyal Güvenlik Kurumu kurulmuştur. Kurum, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın ilgili bir kuruluşu olup, Sayıştay denetimine tabidir. Kurumun temel amacı; sosyal sigortacılık ilkelerine dayalı, etkin, adil, kolay erişilebilir, aktüeryal ve mali açıdan sürdürülebilir, çağdaş standartlarda sosyal güvenlik sistemini yürütmektir(Egeli, 2008:145).

Başkanlık merkez teşkilatı; ana hizmet birimleri ile danışma ve yardımcı hizmet birimlerinden meydana gelmektedir. Başkanlığın en üst amiri olan Başkan, Kurumun faaliyet ve işlemlerinden Yönetim Kuruluna karşı sorumludur. Başkanlık; Sosyal Sigortalar, Genel Sağlık Sigortası, Primsiz Ödemeler, Hizmet Sunumu Genel Müdürlükleri ile Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı ve Aktüerya ve Fon Yönetimi Daire Başkanlığı olmak üzere 6 ana hizmet biriminden oluşmaktadır. Yukarıda sayılan ana hizmet birimleri dışında Sosyal Güvenlik Kurumu'nun danışma ve yardımcı hizmet birimleri de bulunmaktadır. Strateji Geliştirme Başkanlığı, Hukuk Müşavirliği ve Basın ve Halkla ilişkiler Müşavirliği danışma birimleri olarak; İnsan Kaynakları Daire Başkanlığı, Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı ise yardımcı hizmet birimleri olarak faaliyette bulunmaktadır. Ayrıca kurumun sosyal güvenlik politikalarını ve kurum içi birimlerin yıl içinde yürüttüğü faaliyetleri değerlendirmek için Yüksek Danışma Kurulu oluşturulmuştur(5502 Sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu).

2.4.2.2. 5510 Sayılı Kanun Kapsamında Yapılan Temel Düzenlemeler

16 Haziran 2006 tarihinde yasalaşan 5510 sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu (SSGSSK) amacı, 1. Madde de şu şekilde tanımlanmıştır; sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usul ve esasları düzenlemektir. Kanun; sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortasından yararlanacak kişileri, işverenleri, sağlık hizmeti sunucularını, bu Kanunun uygulanması bakımından gerçek kişiler ile her türlü kamu ve özel hukuk tüzel kişilerini ve tüzel kişiliği olmayan diğer kurum ve kuruluşları kapsamaktadır(5510 Sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu).

5510 Sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu kısa ve uzun vadeli sigorta kolları ile kapsamlarını tanımlamıştır. Buna göre kısa vadeli sigorta kolları: iş kazası, meslek hastalığı, analık ve hastalık sigortası; uzun vadeli sigorta kolları ise; malullük sigortası, yaşlılık sigortası ve ölüm sigortasıdır.

GSS’de, bireylerin sağlık hizmetlerinin finansmanına gelirleri ile orantılı olarak katılımını sağlayan bir finansman yöntemi uygulanmaktadır. Alınan primler, devletin diğer gelirlerinden ayrı bir fonda toplanmakta ve yapılacak yardımlar bu fondan ödenmektedir. Bazen sigorta finansmanına devlet de katılmaktadır. Bu katkısı, ödeme gücü olmayanların primlerinin ödenmesi şeklinde olabileceği gibi primler gideri karşılamazsa aradaki açığı kapatma şeklinde de olabilmektedir. Kurumsal olarak tanım yapmak gerekirse GSS, toplumdaki tüm bireylerin tamamını kapsayan sağlık hizmetinin finanse edilmesi amacıyla oluşturulmuş ve hizmeti alacak bireylerden prim toplama esasına dayalı, sosyal bir sigorta olarak tanımlanabilir. GSS ile farklı sigorta sistemlerine göre farklı standartta ve kalitede sunulduğu gibi, yararlanma koşulları da birbirinden farklı olan sağlık hizmetlerinin tüm nüfus için aynı kapsam ve kalitede sunulması ve sigorta kapsamının tüm nüfusa yayılması amaçlanmaktadır. Genel sağlık sigortası prim gelirleri; yönetim giderleri, genel sağlık sigortasından sağlanan sağlık hizmetleri ve diğer haklar dışında başka bir amaçla kullanılamaz (Sıvacı, 2007:33).

Genel sağlık sigortası primi, kısa ve uzun vadeli sigorta kollarına tabi olanlar için prime esas kazancın %12,5'idir. Bu primin %5'i sigortalı, %7,5'i ise işveren hissesidir. Yalnızca genel sağlık sigortasına tabi olanların genel sağlık sigortası primi, prime esas kazancın %12'sidir. Devlet, sigortalının prime esas kazancı esas alınarak genel sağlık sigortası için ise %3 oranında katkı yapar.

GSS’li sayılma şartlarının yitirilmesi halinde, devam etmekte olan tedavi nedeni ile sağlanacak sağlık hizmetleri, kişinin iyileşmesine kadar sürdürülecektir. Ayrıca değinilmesi gereken önemli bir noktada işveren primi açısından ortaya çıkmaktadır. SSK ve Emekli Sandığı kapsamında yer alan sigortalılar açısından işveren priminin ödenmemesi sağlık yardımının verilmesine engel teşkil etmeyecektir. Diğer taraftan Bağ-Kur‘lular hem işveren hem de sigortalı pozisyonunda olduklarından pirim borçları bulunduğunda acil durumlar dışında sağlık ve diğer sosyal yardımlardan faydalanamayacaklardır(5510 Sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu).

Kanunun mecliste onaylanmasının ardından dönemin Cumhurbaşkanı ve Ana Muhalefet Partisinin 118 milletvekili tarafından Anayasa Mahkemesine bazı maddelerin iptali ve yürürlüğünün durdurulması için dava açılmıştır. Anayasa mahkemesi söz konusu dava sonucunda Kanunun bazı maddelerini iptal etmiş ve/veya yürürlüğünü durdurmuştur. İptal kararının ardından bu karadaki gerekçeler göz önünde bulundurularak çıkarılan 5754 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun İle 5510 sayılı Kanunda öngörülen düzenlemelerin birçoğu 01 Ekim 2008 tarihinde uygulanmaya başlamıştır. Anayasa Mahkemesinin iptal kararı ve 5754 Sayılı yasa ile yapılan temel düzenlemeler sonraki bölümlerde kısaca açıklanacaktır.

Anayasa Mahkemesi, iki iptal talebini hukuki irtibat nedeniyle birleştirerek değerlendirmiş, maddelere ilişkin iptallerde genellikle genel gerekçeye atıf yapmıştır. İptal talebinin 24’ü tamamen veya kısmen kabul edilmiş, 8’ise reddedilmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin Gerekçeli Kararında yer alan genel gerekçe incelendiğinde iptalin iki ana gerekçeye dayandığı görülmektedir:

- Memurlara yönelik düzenleme Anayasa’nın 128. maddesi gereğince kanun ile yapılmalıdır,

-  Memurlar ayrı statüye sahiptir ve kendi içlerinde eşitlik aranmalıdır.

Bir yasanın belirli kurallarının iptali ile diğer kuralların bir kısmının veya tümünün uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa, Anayasa Mahkemesi iptal talebi olmayan hükümleri de iptal yetkisine sahiptir.

2.4.2.3. 5754 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun İle Yapılan Düzenlemeler

Yapılan düzenleme ile Anayasa Mahkemesinin iptal gerekçeleri göz önüne alınarak memurlar kapsam dışında tutulmuş ve bu kesimle ilgili düzenlemenin ne zaman yapılacağı konusunda kesin bir tarih verilemiştir. Buna karşın çalışanlar ve bağımsız çalışanlar için kanunda Anayasa Mahkemesi’nin iptal ettiği gerekçeleri ve sivil toplum örgütlerinin kimi görüşleri doğrultusunda düzenlemeler yapılmıştır. Bu bölümde 5457 Sayılı kanun ile yapılan bazı önemli düzenlemelere değinilecektir. Kanunun getirdiği en önemli değişikliklerden biri emeklilik yaşlarının yeniden belirlenmesine ilişkindir. Buna göre, 5754 sayılı kanun ile değiştirilmiş şekliyle 5510 sayılı kanunda kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren işe başlayanlar için emeklilik yaşı kadın ise 58, erkek ise 60 yaş olarak uygulanacaktır. Bu çerçevede hali hazırda yeni işe başlayan erkek sigortalı 60, kadın sigortalı ise 58 yaşında emekli olabilmektedirler. Aynı şekilde 2035 yılına kadar işe girecek olan sigortalılar da aynı yaşlarda emekli olabileceklerdir. Fakat 2036 yılından itibaren işe girecek olan sigortalıların ise her yıl kademeli olarak emeklilik yaşları artacaktır. Buna göre, 2048 yılında işe başlayan sigortalıların kadın-erkek ayrımı olmaksızın ancak 65 yaşında emekli olmaları mümkün olmaktadır.Bu düzenleme hem memurlar hem de diğer çalışanlar için geçerlidir. Ayrıca Sosyal güvenlik reformu kapsamında emeklilik yaşının 2075 yılından itibaren 68’e çıkarılması planlanmaktadır(Egeli, 2008:128).

Bir diğer önemli değişiklik ise prim ödeme gün sayılarına ilişkindir. Bu çerçevede sigortalılara en az 9000 gün malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları primi bildirilmiş olması şartıyla yaşlılık aylığı bağlanmaktadır. Bununla birlikte kanunun ilgili maddesinde bir istisnai hüküm yer almakta olup, buna göre bir işverene hizmet akdi ile bağlı olan çalışanlar (eski adıyla SSK’lılar) için prim ödeme gün sayısı 7200 olarak düzenlenmiştir. Memurlar ise 9000 gün malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları primi bildirilmiş olması şartıyla yaşlılık aylığı bağlanmaktadır. Öte yandan çalışma gücünün en az %40’ını kaybettiklerini bir sağlık raporuyla bağlı oldukları kuruma bildirmiş olan kamu personeli için malûllük, yaşlılık ve ölüm sigortaları primi bildirilmiş olması şartıyla söz konusu prim ödeme gün sayısı 5400 olarak belirlenmiştir. Ayrıca yasa ile bakıma muhtaç çocuğu bulunan sigortalı kadınların 20 yıl çalıştıktan sonra 25 yıl çalışmış gibi kabul edilerek emekli olmaları imkanı getirilmektedir.

5754 sayılı yasa ile sağlık konusunda getirilen temel düzenlemeler ise; tüm vatandaşların sağlık güvencesi kapsamına alınarak aynı sağlık hizmetlerinden eşit şekilde yararlandırılması, 18 yaşından küçük çocukların anne-babalarının sigortalı olup olmadıklarına bakılmaksızın sosyal güvenlik kapsamına alınarak sağlık yardımlarından yararlandırılması, kişilerin hastalandıktan sonraki tedavilerine ait bedellerin ödenmesinin yanında hasta olmalarını önlemeye yönelik koruyucu sağlık hizmetlerinin kapsama alınması, sigortalıların herhangi bir hizmet ödemeden sözleşmeli sağlık kuruluşlarından yararlandırılabilmesi, acil hallerde sözleşmesiz sağlık kuruluşlarına yapılan müracaatlarda tedavi bedellerinin kurumca karşılanması, kişi başına geliri asgari ücretin üçte birinden az olanların genel sağlık sigortası primlerinin devletçe karşılanması, genel sağlık sigortası kapsamındaki kişilerin diş tedavilerinin yanı sıra diş protezinden de katkı payı alınmaması, işsizlik ödeneği alanların da genel sağlık sigortası kapsamına alınması ve aile hekim muayeneleri, kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri, kronik hastalıklar ile hayati öneme haiz protezler, organ, doku ve kök hücre nakli, afet durumunda ve askeri tatbikatlarda sağlanan sağlık hizmetleri gibi durumlar için sigortalılardan devletin katılım payı almaması şeklinde belirtilebilir (TC Sosyal Güvenlik Kurumu, 5510 Sayılı Kanun Rehberi).

2.4.2.4. 6111 Sayılı Torba Kanun İle Yapılan Düzenlemeler

6111 sayılı torba Kanunla iş hukuku sgk ve çalışma dünyasına getirilen yenilikler şunlardır:

5510 Sayılı kanunda yapılan değişiklikler:

Zorunlu olmasa dahi Staj yapan öğrenciler, GSS kapsamına alınmıştır. Daha önce Stajın zorunlu staj olması gerekmekte iken, artık zorunluluk yasadan kaldırılmıştır.

Yüksekokullarda, okul içinde kısmi zamanlı çalışan öğrenciler (kazançlarının asgari ücretten aşağı olması halinde) GSS kapsamına alınmıştır.

3308 sayılı Kanununa göre aday çırak, çırak ve işletmelerde mesleki eğitim gören öğrenciler GSS kapsamına alınmıştır.

T.İş Kurumu tarafından düzenlenen meslek eğitim kursiyerleri, GSS kapsamına alınmıştır, Ancak bu kişilerin sigortalının bakmakla yükümlü olduğu kişi sayılmamaları halinde kendileri üzerinden GSS sayılırlar.

Ülkemizle, Sosyal Güvenlik Sözleşmesi olmayan ülkelerdeki işyerlerinde çalıştırılmak üzere yurtdışına götürülen Türk işçileri uzun vadeli sigorta kollarını kendileri istemeleri halinde İsteğe Bağlı sigortalı olarak 4-b kapsamında ödemeleri mümkün iken, 6111 sayalı yasa ile isteğe bağlılığı 4-a olarak değiştirilmiştir.

Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten sonrası için Kısmi süreli çalışanların eksik sürelerini 4-a kapsamında borçlanmaları imkanı getirilmiştir. Borçlandıkları aya ait GSS yatırmışlarsa borçlanma tutarı %32-%12 = %20 prim nispeti üzerinden hesaplanacaktır. Bu düzenleme ile anlatılmak istenen 1.1.2012 tarihine ertelenen kısmi süreli çalışanların da GSS primini 30 gün yatırma zorunluluğundan kaynaklanmaktadır. Bir başka anlatımla 1.1.2012 tarihinden itibaren kısmi süreli sözleşme ile ayda 5 gün çalışsa dahi, bakiye 25 günlük GSS priminin de sigortalı tarafından ödenmesi yasal zorunluluk olduğundan, bu 25 günü uzun vadeli sigorta kolları açısından sigortalının borçlanmak istemesi halinde mükerrer GSS pirimi ödenmemesi amacına matuftur. Ayrıca kısmi süreli çalışanlar ay içersindeki eksik çalışmaları sürelere ilişkin 4-a kapsamında isteğe bağlı sigortaya devam edebilirler.

5510 sayılı Kanunun 53. maddesindeki değişiklik: 4-a ve 4-b bentlerine tabi olan sigortalıların çalışmaları aynı zamanda 4-c kapsamındaki sigortalılık ile çakışması durumunda 4-c sigortalılığı esas alınacaktır, bu uygulama eskiden de aynı idi, Ancak 4-a ve 4-b bentlerine aynı anda sigortalılığı bulunan sigortalı açısından; eski uygulamaya göre önce başlayan sigortalılık hali geçerli iken, 1.3.2011 den itibaren 4-a sigortalılığı esas alınacaktır.

6111/34. maddesindeki düzenleme ile Yükseköğretim kurumunda öğrenim görmekte olan yabancı öğrenciler asgari ücretin %12 si oranında GSS ödemeleri kaydıyla GSS sigortalısı sayılırlar, 6111/36. maddesi; Sigortalılar İş Kanunundaki ücretsiz izini düzenleyen 56. ve 74. madde haricinde yıl içersinde 1 ayı aşmayan ve işverenlerince belgelenen ücretsiz izinli olduğu sürelerde de GSS’ndan yararlanırlar.

Halen gelir testine göre GSS Sigortalısı olacak kişiler için teste sonuçlanıncaya kadar asgari ücretin iki katı tutarında kazanç esas alınarak prim tahakkuk ettirilmekte iken, bu kanun ile test sonuçlanıncaya kadar asgari ücret esas alınarak prim tahakkuk ettirilmesi esası getirilmiştir.

6111/39. madde: Sigortalının 16 yaşından büyük, yada 16 yaşından küçük olmasına göre belirlenen asgari ücret üzerinden prim ödeme imkanı getirilmiştir. Örneğin 16 yaşından büyükler için 1.1.2011 tarihinden itibaren asgari ücret 796,50 TL olmasına rağmen, 16 yaşından küçükler için 679,50 TL dir. Ancak azami ücret 16 yaşından büyük işçilerin günlük kazançlarının 6,5 katıdır. Azami ücrette 16 yaşından küçükler için de ayrı ücret tespiti söz konusu değildir.

6111/40.madde: 5510 sayılı Kanunun 86. maddesi ile yapılan düzenleme ile Ek 10 verme zorunluluğu “Kurum tarafından belirlenecek kriterlere uyan işverenler açısından kaldırılmıştır. Henüz bu konuda Genelge ve Tebliğ yayınlanmadığından hangi işverenlerin Ek 10 verip vermeyeceği belli değildir.

6111/40 ve 45. madde: Sigortalı çalıştıran işverenlerin APHB’nin Kurum tarafından onaylanmış bir suretini işyerine asma yükümlülüğü ile bu yükümlülüğe uymayan işverenlere verilen İPC hükmü kaldırılmıştır. Bu hüküm ile ilgili Mart 2011 ayından itibaren APHB ni asmaya gerek yoktur.

6111/45.madde: İstirahatlı sigortalıların elektronik ortamda Kuruma bildirme yükümlülüğünü belirlenen sürede yerine getirmeyen işverenlere sigortalı başına asgari ücretin onda biri, yine sigortalı başına hiç yapılmaması halinde de asgari ücretin yarısı tutarında İPC uygulanır.

6111/49. madde: GSS kapsamında bulunmayan kişiler 1.10.2010 tarihinden itibaren zorunlu GSS olması gerekmekte iken, 1.1.2012 tarihine ertelenmiş,m ayrıca ay içinde kısmi süreli çalışanlar ile ev hizmetlerinde çalışanların 30 günden az çalıştıkları günler ile ilgili GSS yükümlülüğü de 1.1.2012 tarihine ertelenmiştir.

6111/50.madde: Gelir vergisinin 9/1-6  bendinde belirtilen işleri  sürekli ve kazanç getirici nitelikte yapan ev hanımları için eski uygulamada; 1.10.2008 tarihinden önce yapmaya başlaması ve halen yapmaya devam etmesi halinde kadın sigortalının isteğe bağlı priminin düşük ödeme imkanı getirilmiştir.

Yeni uygulama ile sadece halen bu işleri yapanların yaptıklarını belgelemesi halinde yararlanma imkanı vardır. (2008 yılında 15 günlük prim ödeyip 30 günlük isteğe bağlı sigortalı olması hakkıdır, 2008 den itibaren her yıl 1 er günlük prim artırılarak avantaj azaltılmış olacaktır. 2011 yılında 18 gün)

6111/52. Geçici Madde 31 MEB Ek ders ücreti karşılığı uzman ve usta öğreticilerin 30 günden eksik çalışmalarını belgelendirmeleri şartıyla kendileri veya hak sahipleri borçlanabilirler. Geçici Madde 33: 53. madde ile getirilen sigortalılık çakışması ile ilgili öncelik sırasının belirlenmesini içeren değişiklikler, ilgili maddenin yürürlüğe girdiği tarihten öncesi için uygulanmaz.

Stajyer Avukatların asgari ücretin %6 sı tutarındaki GSS primlerini Baro Başkanlığının ödemesi kaydıyla, GSS olmaları sağlanmıştır.

Trafik sigortaları kişilerin kusurlu olması halinde sağlık giderlerini, Kurum da Trafik kazası nedeniyle kişilerin GSS giderlerini, karşılamamaktadır. Bu durumda sigortalılar mağdur olmakta idi, yeni düzenleme ile trafik kazası sonucu sağlık harcamaları kurum tarafından karşılanacaktır.

12.Eylül 1980 den itibaren 1402 sayılı sıkıyönetim Kanununa göre gözaltına alınan ve tutuklanan kişilerden kovuşturmaya yer olmadığına veya beraatlarına karar verilenlerin gözaltında ve tutuklulukta geçen sürelerini borçlanma imkanı getirilmiştir.bu durumlarından dolayı tazminat almadılarsa borçları Hazine tarafından ödenecektir.

2.4.2.5. 665 Sayılı KHK İle Yapılan Düzenlemeler

Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde  Değişiklik Yapılmasına Dair 665 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname 2 Kasım 2011 Çarşamba Günkü Resmî Gazetenin 28103 Mükerrer Sayılı Nüshasında Yayınlandı.

Kararnamenin 9. maddesine göre  16/5/2006 tarihli ve 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanununun 2 nci maddesinin (g) bendinde yer alan “Sosyal Sigortalar Genel Müdürü” ibaresi “Emeklilik Hizmetleri Genel Müdürü, Sigorta Primleri Genel Müdürü” şeklinde değiştirilmiştir.

Buna göre Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Emeklilik Hizmetleri Genel Müdürlüğü, Sigorta Primleri Genel Müdürlüğü, Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğü, Hizmet Sunumu Genel Müdürlüğü, Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı ve Aktüerya ve Fon Yönetimi Daire Başkanlığı şeklinde yeniden yapılandırıldı. Ayrıca 9 adet daire başkanlığı ve 50 adet şube müdürü kadrosu  ihdas edildi. Kurum yöneticilerinin atanmasında; “Başkan, Başkan Yardımcısı, Genel Müdür, Rehberlik ve Teftiş Başkanı, Strateji Geliştirme Başkanı, Aktüerya ve Fon Yönetimi Daire Başkanı ve I. Hukuk Müşaviri kadrolarına müşterek kararname, diğer Daire Başkanı ile Sosyal Güvenlik İl Müdürü kadrolarına Başkanın önerisi üzerine Bakan onayı, bunların dışında kalan Kurum kadrolarına ise Başkan onayı ile atama yapılır” denildi.

Kararnameye göre Türkiye İş Kurumu ile Çalışma genel Müdürlüğü birleştirilerek Çalışma İş Kurumu Genel Müdürlüğü olarak yeniden ihdas edildi. İlerdeki İş Kur İl Müdürlükleri  ise Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü olarak değişiyor.

Sosyal Güvenlik sisteminin yeniden yapılandırılmasındaki temel amaç, değişen sosyal yapının ihtiyaçlarına daha iyi cevap verebilecek bir sistem oluşturmaktır (Alper,2000:21)

            Günümüzde Türk sosyal güvenlik sisteminde sosyal güvenlik hakkı dünyadaki çağdaş gelişmelere uygun bir şekilde hem anayasal (60.-62.), hem de yasal bakımdan düzenlenmiş ve garanti altına alınmış bulunmaktadır.Sosyal sigortalarla ilgili  kanun hükümlerini uygulamak amacıyla 9 Temmuz 1945 tarihinde 4792 sayılı İşçi Sigortaları Kurumu Kanunu çıkarılmıştır.Bu kurum daha sonra 17 Temmuz 1964 tarihli 506 sayılı Kanunla Sosyal Sigortalar Kurumu adını almış ve Kurum mensuplarının haklarına ilişkin dağınık düzenlemeler tek metin içinde  toplanmıştır.

            Memurlar içinde, daha önce her kurum için kurulan memur sandıkları 1949 yılında 5434 sayılı Kanun ile Emekli Sandığı bünyesinde toplanmıştır. Ayrıca 1971 yılında 1479 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar ile Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu kabul edilerek, bağımsız çalışanlar güvence altına alınarak Bağ-Kur adı altında yer almışlardır. 1983 yılında çıkarılan iki önemli kanunla tarım alanında hem kendi hesabına hem de başkasının hesabına çalışanlarda Bağ-Kur güvencesine alınmışlardır.

            Ayrıca, yurtdışında yaşayan Türk vatandaşlarının sosyal güvenliklerinin sağlanması için 3201 sayılı Yurt Dışında Bulunan Türk Vatandaşlarının Yurt Dışında Geçen Sürelerinin Sosyal Güvenlikleri Bakımından Değerlendirilmesi Hakkında Kanun çıkartılmıştır.1999 tarihinde de 4447 sayılı Kanunla 1 Haziran 2000 tarihinden itibaren işsizlik sigortası uygulaması başlatılmıştır.

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

3.GENEL DEĞERLENDİRME

20.yüzyıl sonlarına doğru dünyada iktisadi, siyasi ve sosyal hayatta birçok köklü değişiklik olmuştur. 19.yüzyılın başlarında gelişmeye başlayan sanayi toplumları artık yerini yavaş yavaş hizmet ve bilgi toplumlarına bırakmaktadır. Ancak bu dönüşüm süreci, her ülkede birtakım problemleri de beraberinde getirmektedir.

Bu dönüşüm süreci içerisinde en büyük problemin işçi ve işveren ilişkileri ile sosyal güvenlik sistemlerinde ortaya çıkması nedeniyle, en köklü değişimler sosyal güvenlik alanında yapılmış ve hala da yapılmaya devam etmektedir.

         Sosyal güvenlik sisteminde ortaya çıkan problemler, zaman içerisinde sosyal güvenlik kurumlarının toplumun ihtiyaçlarına cevap verememesi, sosyal güvenlik kurumlarının ekonomik kriz içerisine girmesi ve sosyal güvenlik prensiplerine aykırı yürütülen politikalardır.

         Küreselleşme süreci içerisinde, Türkiye’de, Dünyada meydana gelen bu gelişmelere paralel olarak sosyal güvenlik sisteminde aynı sorunlarla karşılaşmıştır.Bizim sistemimizin en büyük sorunu genç yaşta emeklilik olup, bu uygulama sistemi krize sokmuş ve sosyal güvenlik sistemi açıkları artmıştır.Bu açıklar ve sistemin işlememesi yeniden yapılandırma gereğini ortaya çıkarmış ve özellikle 2000 li yıllardan sonra  köklü reform süreci başlatılmıştır.

         Bunun yanı sıra ülkemizde  kamu yönetiminin bütün alanlarında yeni dünya düzeni içerisinde birtakım yeniden yapılanma çalışmaları gerçekleştirilmiştir.

         Sonuç olarak, Türkiye’de iktisadi, sosyal ve hukuki alanlarda gerçekleştirilen reform çalışmaları başarıya ulaştığı takdirde, toplumun ilerlemesi kaçınılmaz olacaktır.Ancak unutulmamalıdır ki, reform çalışmalarına toplumun bütün kesimlerinin dahil edilerek, katılımın geniş tabana yayılarak katılımın artırılması ve çalışmalardan halkın haberdar edilme durumunda ilkelerin benimsenmesi kaçınılmaz olacaktır.

KAYNAKÇA

4447 Sayılı İşsizlik Sigortası  Kanunu, T.C.Resmi Gazete, 08.09.1999-23810

5502 Sayılı Sosyal Güvenlik Kurum Kanunu, TC Resmi Gazete, 20.05.2006-26173

5510 Sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu, T.C. Resmi Gazete, 16.06.2006-26200

6223 Sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri İle Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu, 03.05.2011

Alper,Y. (2000), “Türkiye’de Sosyal Güvenlik ve Sosyal Sigortalar (SSK,Bağ-Kur)”,Alfa Yayınları No:542,3.Baskı,İstanbul.

Apan,A., “Türkiye’de Kalkınma Planları Ve Sosyal Güvenlik Reformu”, Türk İdare Dergisi, Sayı:456, Yıl 2007, s.193–217).

Apan, A., “T.C. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform”, Ankara, Nisan 2005,s.3.)

Arcagök,M.Sait vd.(2004) “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda Öngörülen Düzenlemeler,Bütçe Dünyası,İlkbahar,Sayı:18

Ataay,F (2007) “Neoliberalizm  ve Devletin Yeniden Yapılandırılması,” s.15-72,178-200

Coşkun,B ve Nohutçu,A. “Türkiye’de Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma: Kuramsal-Tarihsel Perspektif,Genel Değerlendirme ve Saptamalar,” (Ed:Nohutçu,A. Ve Balcı,A.) Bilgi Çağında Türk Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması-1, İstanbul 2005:BETA, s.1-30

Debbassc,1972:376/Tortop vd.,2010 :482

Dinçer,Ö. ve Yılmaz, C. (2003) “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma 1: Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim,” Ankara:Başbakanlık Basımevi

Egeli, H. (2007), “Parafiskalite ve Parafiskal Yükümlükler”, Gözden Geçirilmiş ve Genişletilmiş 3.Baskı, İlkem Ofset, İzmir, s.40

Güvercin,C.Hüseyin (2004), “Sosyal Güvenlik Kavramı Ve Türkiye’de Sosyal Güvenliğin Tarihçesi”,, Ankara Üniversitesi Tıp Fakültesi Mecmuası, Cilt :57, Sayı:2,  s.89).

Güzel,A. (2005), “Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Öngörülen Reform Mevcut Sorunlara Çözüm mü?”, Çalışma Ve Toplum Dergisi, Yıl:2005 Sayı:4, s.64

İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor, TODAİE 1965,s.6-7,11

Kamu Yönetimi Sözlüğü,TODAİE 2008:1-30

Karaer,T. (1991) “Kalkınma Planları ve İdari Reform,” Amme İdaresi Dergisi,Cilt No:24,Sayı:2, s.43-65

Kesik,A. (2005) “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması” Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi, s.301

Saran,U. (2004) “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma:Kalite Odaklı  Bir  Yaklaşım,” Ankara:ATLAS

Saran,U. “Türk Kamu Yönetiminde Değişimin Genel Çizgisi:Reform Arayışlarının Karşısındaki Beklenti ve Güçlükler,” (Ed:Nohutçu,A. Ve Balcı,A.) Bilgi Çağında Türk Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması-1, İstanbul 2005:BETA, s.37-56

Sıvacı, C., “Genel Sağlık Sigortası Ve Türkiye’de Uygulanabilirliği”, Bütçe Dünyası Dergisi, Cilt:2, Sayı:24, DEBUD Web Tasarım Grubu Aydoğdu Matbaacılık Ankara 2007, s.33)

Sözer, A. Nazım,“Sosyal Sigortalarda Yeniden Yapılanma ve Şili Modeli”, Sosyal Güvenlik Dünyası Dergisi, Nisan 2001, s.3).

Sürgit,K. “Türkiye’de İdari Reform”, Ankara 1972:TODAİE, s.13-22

T.C. Çalışma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, “Sosyal Güvenlik Reformu”, Mart 2008, s.8, Erişim: www.sgk.gov.tr, (10.11.2011)

Tortop,N. (1990), “Yönetim Biliminin Temel İlkeleri”,TODAİE,Ankara

Tortop,N., İsbir, G.E, Aykaç,B, Yayman,H ve Özer,M.A. (2010) “Yönetim Bilimi,” Ankara:Nobel

Tosun,E. (2003) “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısına İlişkin Değerlendirme”, Bütçe Dünyası,Sayı:16, s.19-23

Tutum,C. (1994) “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma,” Ankara:TESAV

Uçar K., Emel, İdari Reform Neden Başarılamıyor, 18.yüzyıldan 21.yüzyıla Kamu Yönetiminde Reform, Kayfor 2008)

Yalçındağ,S.(1971) “Devlet Kesimini Yeniden Düzenleme Çalışmalarının Amaçları ve Stratejisi Üzerine,” Amme İdaresi Dergisi,TODAİE,c.4,s.2, Ankara , s.29-31