Hazırlayanlar: Mehmet KÖKSEL ve Bayram ÖZTÜRK
BİRİNCİ BÖLÜM
KAMU YÖNETİMİNİN BİR FONKSİYONU OLARAK KOORDİNASYON
1. KOORDİNASYONUN TANIMI, ÖNEMİ VE ÖZELLİKLERİ
1.1. Koordinasyonun tanımı
1.2. Koordinasyonun önemi ve özellikleri
2. KOORDİNASYON İLKELERİ VE ÇEŞİTLERİ
2.1. KOORDINASYONUN İLKELERI
2.1.1. Teşkilat Yapısında Sadeleşme Yapmak (Yalın Bir Örgüt Yapısı Oluşturmak)
2.1.2. Kamu Hizmeti Politikalarında Birlik Temin Etmek
2.1.3. Haberleşme Kanallarını İyi Düzenlemek
2.1.4. Koordinasyonun Sağlanması İçin Personeli Teşvik Etmek
2.2. KOORDINASYON ÇEŞITLERI
2.2.1. Hiyerarşiye Dayanan Koordinasyon
2.2.2. İnandırıcı Koordinasyon
2.2.3. Komiteler Yoluyla Koordinasyon
2.2.4. Yatay ve Dikey Koordinasyon
2.2.5. İç ve Dış Koordinasyon
2.2.6. Yapısal ve Görevsel Koordinasyon
3. KOORDİNASYONU SAĞLAMADA YARARLANILAN ARAÇLAR
2.3.1. Haberleşme ve Bilgi Sistemleri
2.3.2. Geçici ve Daimi Kurul ve Komiteler
2.3.3 Bütünleştirici veya Aracı Yöneticiler
İKİNCİ BÖLÜM
DENETİMDE KOORDİNASYON
1. DIŞ DENETİMİN KAVRAMSAL ÇERÇEVESİ VE İLGİLİ YASAL DÜZENLEMELER
1.1. Dış Denetimin Tanımı ve Genel Özellikleri
1.2. İlgili Yasal Düzenlemeler
2. SAYIŞTAY’IN TEŞKİLAT YAPISI VE KURUM İÇİ KOORDİNASYON
2.1. Sayıştay’ın Teşkilat Yapısı
2.2. Grup İçi Koordinasyon
2.3. Gruplar Arası Koordinasyon
3. İÇ DENETİMİN KAVRAMSAL ÇERÇEVESİ VE İLGİLİ YASAL DÜZENLEMELER
3.1. İç Denetimin Tanımı ve Genel Özellikleri
3.2. İlgili Yasal Düzenlemeler
3.2.1. 5018 sayılı Kanun Kapsamında İç Denetim
3.2.2. İkincil Düzey Mevzuat Kapsamında İç Denetim
4. DIŞ (YÜKSEK) DENETİM İLE İÇ DENETİM ARASINDAKİ KOORDİNASYON VE İŞBİRLİĞİ
4.1. DIŞ DENETİM VE İÇ DENETİM İŞBİRLİĞİ VE KOORDİNASYONU İLE İLGİLİ GENEL ÇERÇEVE
4.2. KOORDİNASYON VE İŞBİRLİĞİNİN TEMELLERİ VE İŞBİRLİĞİ YOLLARI
4.2.1. Koordinasyon ve İşbirliğinin Temelleri
4.2.2. İşbirliği Yolları
4.3. KOORDİNASYON VE İŞBİRLİĞİNİN FAYDALARI VE POTANSİYEL RİSKLERİ
4.3.1. Koordinasyon ve İşbirliğinin Faydaları
4.3.2. Koordinasyon ve İşbirliğinin Potansiyel Riskleri
4.4. TÜRKİYE’DE DİŞ DENETİM İLE İÇ DENETİM ARASINDAKİ KOORDİNASYON VE İŞBİRLİĞİ
GİRİŞ
İlk olarak Amerika’da Büyük Buhran ile birlikte kesin bir benzerlik olmamakla beraber, kamu yönetimi ile özel teşebbüs yönetimi arasında birçok benzer noktaların bulunduğu tezi savunulmuştur. Henry FAYOL’da “Administration İndustrielle Et Generale” adlı eserinde, kamu yönetimi ile özel yönetimin yapıları ve amaçları farklı olmasına rağmen, aralarındaki yakınlık ve benzerliği belirtmiştir. (Şengül, 2009: 258). Anlayışlar, fikirler ve davranışlar üzerinde duran Fayol, yönetim sürecini sistemli bir şekilde inceleyerek özel ve kamu yönetimlerine yol gösterici bir yönetim anlayışı ortaya koymuştur.Yönetim gerçeğini fonksiyonlarına ayırarak incelemesi onun düşüncesini özgün kılan temel faktör olmuştur. Fayol yönetimi planlama, örgütleme, emir ve kumanda etme, koordinasyon ve denetleme olmak üzere beşli bir ayrıma tabi tutmuştur. Bu şekilde oluşturmuş olduğu yönetim sistemine ilişkin tespitleri özel yönetim kamu yönetimi ayrımı yapılmaksızın bütün örgütlerde geçerli olabilecek özellikler taşımaktadır.
Bu kısa girişten sonra kamu yönetiminin bir fonksiyonu olarak koordinasyonu ayrıntılı olarak irdeleyebiliriz.
Tek hücreli organizmadan, en karmaşık sistemlerden oluşan insan vücuduna, oradan binlerce emeğin katılımından oluşan devasa örgütlere kadar, koordinasyon, hayatımızın her safhasındadır.
Hücre içerisindeki hücre bileşenlerinin uyumu ne kadar önemli ise, örgütlerde de koordinasyon o derece yaşamsal öneme sahiptir. Aralarında ritim ve uyumu sağlayamamış hücreler nasıl ki kanser olarak tanımlanan ve birbirlerini tanımamaya ve hatta yok etmeye kadar varan ciddi komplikasyonlara yol açıyorsa, yönetim içerisinde de koordinasyonun yokluğu veya eksikliği, yönetimin yavaş yavaş dağılmasına ve yok olmasına zemin hazırlamaktadır.
Artık günümüzde koordinasyonun bir gereklilik olduğu inkâr edilemez bir şekilde kişi ve kurumlar tarafından benimsenmiştir. Özellikle kamu sektöründe koordinasyonu sağlamak için birçok kamu kurumunun organizasyon planında koordinatör veya koordinasyon kurulları ihdas edildiği göze çarpmaktadır. Koordinasyonun bulunduğu bir teşkilatta, idari birimler birbiriyle haberli ve uyum içerisinde çalışır.(Tortop, İsbir, Aykaç, Yayman ve Özer, 2010: 103) Özel sektörde başarılı olmak isteyen birçok işletmenin de teşkilat yapısında, koordinasyonu sağlayacak kişi veya kurulların yer aldığını görmekteyiz. Akılcı yönetim gereği etkinlik, etkililik, verimlilik ve kârlılığı hedefleyen organizasyonların yöneticileri, şirketlerin hayatiyetlerini muhafaza etmelerinde en önemli unsurlardan biri olarak koordinasyon fonksiyonunu gördüklerini ifade etmektedirler.
Bu çerçevede Türk yönetim yapısına 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yeni bir müessese olarak giren iç denetim ve iç denetim Koordinasyon Kurulu ile ülkemizdeki tek dış denetim organı olan Sayıştay Başkanlığı arasındaki koordinasyon da denetimin ve dolayısıyla kamu yönetiminin etkinliği açısından hayati bir önem arz etmektedir. Kendi idareleri adına denetim yapan iç denetim birimlerinin hazırlamış olduğu raporlar ile Sayıştay Başkanlığı tarafından hazırlanan raporlar hesap verilebilirlik, saydamlık, etkinlik ve şeffaflık çerçevesinde, idare tarafından yapılan iş ve işlemlerin hukuka uygunluğu, mali tabloların doğruluğu ve hata üretmeyen iş akış süreçleri gibi ortak amaçlara hizmet ettiği için bu iki müessese arasındaki koordinasyonun da söz konusu ihtiyaçları karşılayacak nitelikte ve etkin olup olmadığına göz atmak yerinde olacaktır.
BİRİNCİ BÖLÜM
KAMU YÖNETİMİNİN BİR FONKSİYONU OLARAK KOORDİNASYON
1. KOORDİNASYOUN TANIMI, ÖNEMİ VE ÖZELLİKLERİ
1.1. Koordinasyonun Tanımı
Türkçe sözlükte koordinasyon kavramı, genel olarak, belli bir amaca ulaşmak için türlü işler arasında bağlantı, uyum ve düzen sağlama, şeklinde tanımlanmaktadır.
Geleneksel örgüt kuramcılarından Henry FAYOL, koordinasyonu, “Bütün çabaları ve bütün işlemleri uyumlaştırmak, birleştirmek ve birbirine bağlamak” olarak tanımlamaktadır.(Şengül, 2009: 267).
Çağdaş yazarlardan George Terry ise “Herhangi bir amaca başarılı bir biçimde ulaşmayı sağlamak için çeşitli çabaların harman edilmesidir” derken,
Yine çağdaş örgüt yazarlarından Charley Broaded ise koordinasyonu “yetenekli işgörenin, araç ve teçhizatın doğru zamanda ve doğru yerde bir araya getirilmesini sağlayan bir işlev” şeklinde tanımlanmaktadır.
E.Brech’e göre ise, “Bir takımın dengelenmesi, bir arada tutulması, işlerin üyeler arasında uygun bir biçimde dağıtımı ve bir uyum içinde görülmesinin sağlanmasıdır”
Prof. Dr. Erol Eren “Yönetim ve Organizasyon” adlı eserinde “Koordinasyon, bölümler arasındaki işbirliğinin kalitesini ifade eder.” diyerek koordinasyonu başka bir açıdan ele almamızı sağlar.
Koordinasyon, ortak bir amacın gerçekleştirilmesi için, grup çalışmalarında hareket birliğini sağlaya yönelen sistemli bir çalışmadır.(Tortop, İsbir, Aykaç, Yayman ve Özer, 2010: 104)
Prof. Dr. Ali ÖZTEKİN de yaptığı tanımda koordinasyonu; bir amaç için bir araya gelmiş insanların, belirlenen ya da planlanan amaca ve amaçalara ulaşamak için amaçlar doğrultusunda işbirliği oluşturma ya da uyumlaştırma çabalarının tümü olarak nitelendirmektedir.(Öztekin, 2010: 204)
Eşgüdümleme, bir örgütü oluşturan birimler arasındaki işbirliğinin kalitesini ifade eder diyen EREN, bu kalite yüksek düzeyde ise, birimler arasında çatışma, anlaşmazlık ve amaç uyuşmazlıkları türünden sorunlar azalır, işbirliği düzeyi ve anlayışlılık artar, ancak kalitede düşük düzeyde ise, örgütlerde uyum soruları artar ve amaçlara ulaşmada büyük zorluklarla karşılaşılır.(Bolat, Bolat, Seyman, Erdem, 2009:149)
Bu noktada, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü tarafından 1966 yılında hazırlanan Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP) raporunda yer alan koordinasyon tanımına göz atmak yararlı olacaktır:
“Merkezi hükümet örgütünün ve ona bağlı yönetsel birimlerin ortak bir tek mekanizma halinde birlikte çalışabilmelerini sağlama amacını güden her türlü faaliyet koordinasyon kavramı içine girer”(MEHTAP Raporu, 1966: 56).
Yine Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü’nce 1991 yılında yayınlanan Kamu Yönetimi Araştırma Projesi’nde (KAYA) yer alan tanımlamada da, “Yönetsel anlamda eşgüdüm (koordinasyon), bir örgütün işleyişini kolaylaştıracak ve başarılı olmasını sağlayacak biçimde, tüm örgütsel etkinliklerin uyumlaştırılmasıdır.” ifadelerine yer verilmiştir.(KAYA Raporu, 1991:20)
Yukarıdaki tanımlardan da anlaşılacağı üzere, koordinasyon sürecinin etkin bir biçimde gerçekleştirilmesinde, biçimsel süreçlerin yanı sıra, gönüllü koordinasyonun biçimsel olmayan ilişkilerinin özendirilmesi, küme değer ve normlarından ve öbür güdüleme unsurlarından yararlanılması, yaşamsal bir önem taşımaktadır ve örgüt amaçlarının benimsenmesinde ve gerçekleştirilmesinde bunlara önem verilmesi gerekmektedir.
Ancak burada koordinasyon ile işbirliği (kooperasyon) arasındaki farka değinmek gerekmektedir. İşbirliğinde olduğu gibi, koordinasyon da bir amaca ulaşmak için maddi ve manevi, ortak bir hareketi gerektirir. Ancak koordinasyonda bu hareketin yön verici olması gerekir. Bu konuda verilen en klasik örnek, ağır bir taşın bulunduğu yerden başka bir yere taşınması işidir. Bir grup insan bu taşı yerinden oynatmak için bir işbirliği içinde olabilirler. Fakat bu bir koordinasyon eylemi değildir. Bir işi yapmada (taşın başka bir yere taşınması) bireylerin istekleri ve gayretleri yeterli değildir. Bu gayret ve isteklerin birisi (yönetici) tarafından yönetilmesi, yerinde ve zamanında nasıl hareket edileceği konusunda yön gösterici olması gerekir. Koordinasyon eyleminde işbirliği gerekli olmakla birlikte yeterli değildir. Bu açıdan koordinasyon işbirliğini de içine alan daha geniş bir kavramdır.
1.2. Koordinasyonun Önemi ve Özellikleri
Organizasyon yapısı oluşturulup, kurulan her yeni organın görevleri belirlendikten sonra, ortaya, acaba bu organ veya birimlerin stratejik amaçlara ulaşmak için nasıl işbirliği yapacakları ve birbirleriyle uyumu nasıl sağlayacakları sorunu çıkacaktır.
Ayrıca küçük kuruluşların organizasyonlarının zamanla büyüyüp gelişmesi esnasında da ortaya çıkan yeni organ, bölüm ve mevkilerin artışı, yöneticileri bunları nasıl uyumlaştıracakları konusunda derin düşünce ve sıkıntılara sokacaktır. Zira kuruluşlarda az sayıda bölüm (departman) veya organ olduğunda bunları yönetmek için oluşturulan mevki ve yönetici sayısı azdır. Küçük grupların hem yönetimi hem de aralarındaki koordinasyon kolaydır. Ancak organ sayısı ve yönetici grubu büyüdükçe koordinasyon zorlaşır. Büyüyen bir kuruluşun en önemli sorunu, yeni kısımlar ve bunların yöneticilerinin arasındaki uyumun gerçekleştirilmesidir.
Koordinasyon, departmanlar arasındaki işbirliğinin kalitesini ifade eder. Eğer bu kalite yüksek düzeyde ise bölümler arasındaki çatışma, anlaşmazlık ve amaca yönelememe gibi sorunlar azalacak, işbirliği düzeyi ve anlayışlılık artacak, koordinasyon da o ölçüde gerçekleşmiş olacaktır. Şu halde, eğer bu kalite düşük düzeyde ise, kuruluşlarda sağ el, sol el ile uyumlu biçimde hareket edemeyecek ve amaçlara ulaşmada büyük zorluklarla karşılaşılacaktır.
Koordinasyon örgütte karışıklıkların önlenmesi, plânda belirlenen ilke ve kuralların sapma olmaksızın uygulanması, bireyler arası ilişkilerin gelişmesi ve çeşitli sorunların çözümünde etkin bir fonksiyondur. Bu fonksiyonun yerine getirilmesinde yöneticilere büyük görevler düşer. Bu açıdan yöneticilik, koordinatörlük olarak tanımlanabilir. Yönetici, bir orkestra şefi gibi, emrindeki maddi ve beşeri unsurları belli amaçlar doğrultusunda uyumlu bir şekilde bir araya getirir.
Koordinasyonun sağlanması, organizasyon yapısının fonksiyonel, coğrafi, zaman esası, ürün esası, müşteri esası, takım veya proje esası gibi her ne türde olursa olsun, her tip ve biçimde mutlaka zorunlu olan bir husustur.
Çalışanlar ve departmanlar arasında koordinasyon ve iletişim eksikliği, işlerin zamanında ve doğru biçimde yapılmasını engeller. Çoğu kez aynı konuda farklı birimler birbiri ile çelişen kararlar alabilirler ve bu tür uyumsuzluklar çatışmalara neden olabilir. Her çatışma durumu, örgütsel enerjinin ve zamanın boşa harcanmasına neden olur. Oysa örgütlerin kuruluş amacı, örgütsel sinerjiyi ortaya çıkarmaktır. Örgütsel sinerji ise ancak etkin bir koordinasyon ile olabilir.(Tosun, 1992:270)
Yönetim fonksiyonlarından koordinasyonun üç unsurundan bahsedebiliriz. Bunlar: ahenkli birleştirme, işbirliği ve teşvik(özendirmek) olmaktadır. Ancak bu üç unsur gerçekleştiği takdirde kurumda koordinasyon sağlanarak üretilen kamu hizmetinde “etkenlik” sağlanmış olur.(Tortop, İsbir, Aykaç, Yayman ve Özer, 2010: 105)
2.1. KOORDİNASYONUN İLKELERİ
Bir işletmede iyi bir koordinasyonun kurulmuş olması her bölüm ve birimin birbirinden haberli olması ve değişen koşullara uyum içinde çalışarak faaliyet göstermesine bağlıdır. Bu açıdan uyumlu olmada ve başarıya ulaşmada bazı ilkelere uyulması gerektiği açıktır.
İdarecilerin, koordinasyon sağlarken göz önünde tutmaları gereken ilkelerin neler olduğu sorusun şöyle cevap verebiliriz.(Newman’dan akt., Tortop vd., 2010:105)
- Teşkilat yapısında sadeleştirme yapmak,
- Kamu hizmeti politikalarında birlik temin etmek,
- Haberleşme kanallarını iyi düzenlemek,
- Koordinasyonun sağlanması için personeli teşvik etmek.
2.1.1. Teşkilat Yapısında Sadeleştirme Yapmak
Birbirleriyle benzer faaliyetleri, aynı yönetim birimi içerisinde topladığımız takdirde koordinasyon kolaylaşır. Aksi takdirde günümüzde mevcut fonksiyonel uzlaşma dolayısıyla, hizmetin ortaya çıkmasını sağlayacak birimler fazlalaştıkça onlar arasında da koordinasyon sağlanması zorlaşır.(Tortop vd., 2010:105) Birimlerin iş analizleri yapılarak yetki ve sorumluluk dengesi sağlanmalıdır.
2.1.2. Kamu Hizmeti Politikalarında Birlik Temin Etmek
Daha başlangıçta plânlamalar yapılırken ve politikalar kararlaştırılırken koordinasyona sağlanmalıdır. Koordinasyonun başlangıçta sağlanması için plânların yapılma anında, plânı yapanlar yanında uygulayıcı durumunda olanların da katılması gerekir. Böylece daha sonradan ortaya çıkabilecek uyumsuzluklar, başlangıçta önlenmiş olur. Bunun yanında ilgili bölüm yöneticilerinin de alınan kararlara katılması gönüllü koordinasyonu arttırıcı bir rol oynar.
Çeşitli yönetim birimleri ve yöneticiler tarafından geliştirilen planların birbiri ile tutarlı olması gerekir. Hazırlanan çeşitli planlar arasında tutarlılık sağlamak için yönetici her şeyden önce bunların bir bütün teşkil edecek şekilde birbirini tamamlamalarını sağlaması gerekir.(Tortop vd., 2010:106)
2.1.3. Haberleşme Kanallarını İyi Düzenlemek
Koordinasyon, haberleşme kanallarının iyi düzenlenmesi ve bu kanalların kesintisiz işlemesi halinde daha kolaylıkla sağlanır.
Sorumlu kişiler arasında doğrudan görüşmelerle koordinasyonun sağlanması en temel ilkelerden birisidir. Bir örgütün değişik bölümleri arasında çalışan kişiler arasında çeşitli ilişkilerin olması vazgeçilmez bir zorunluluktur. Çünkü belli bir bölümün amaçlarını gerçekleştirmeye çalışanlar, işletmenin genel amaçlarını görmezlikten gelemezler. İşletmenin genel amaçlarının gerçekleştirilmesinin bir parçası olan bölüm amaçlarının, genel amaçlarla ve bunun gerçekleştirilmesiyle belli bir uyum içinde olması gerekir. Bunun sağlanması için ilgili kişiler yüz yüze görüşmeye ağırlık vermelidirler. Çünkü ilgililer birbirlerinin düşüncelerini anlamadıkça, davranış ve gayretlerinin başkaları üzerinde yaptığı etkiyi bilmedikçe, koordinasyon sağlanamaz.
2.1.4. Koordinasyonun Sağlanması İçin Personeli Teşvik Etmek
Koordinasyonun sağlanmasında asıl büyük başarı, personelin bu konuda birbiri ile ve kendi istekleri ile işbirliği yapmaları halinde sağlanır.(Tortop vd., 2010:106)
2.2. KOORDİNASYON ÇEŞİTLERİ
Koordinasyon yapılış biçimine göre, hiyerarşiye dayanan koordinasyon, inandırıcı koordinasyon, komiteler yolu ile koordinasyon, yatay ve dikey koordinasyon, yapı ve görevle ilgili koordinasyon ve son olarak iç ve dış koordinasyon olarak türlere ayırabiliriz.
2.2.1. Hiyerarşiye Dayanan Koordinasyon
Yönetici, emrinde bulunan kişileri uyumlu çalıştırmak, iç bütünlüğü korumak ve çalışanlar arasındaki çatışmaları önlemekle yükümlüdür. Yöneticinin astları üzerinde sahip olduğu yetki ve otorite, koordinasyonu sağlamada önemli ölçüde kolaylık sağlar. Bu yolla sağlanan koordinasyon, çalışanın kendine söyleneni yapma ve üst yöneticiye itaat etme ilkesine dayanan bir koordinasyondur. Örgüt üyelerinin amaçları benimsemeleri ve içtenlikle işe sarılmaları esasına dayanmaz. (Tortop vd., 2010:108)
2.5.2. İnandırıcı Koordinasyon
Otoriteye dayanarak emir yoluyla değil, kişileri işbirliğine inandırarak ve birlikte çalışma duygusu yaratarak sağlanan koordinasyondur. Bu tür koordinasyon, sağlam temellere dayanır. Bütün çalışanlar hep birlikte, aynı amaca ulaşmak için severek ve içtenlikle çalışır. Personelin birbirine güveni ve bağlılığı artar. (Tortop vd., 2010:108) Bunu sağlamak için, koordineli çalışmaları gereken bireylere, ortak amaçlar aşılanmalı, herkesin benimseyeceği işbirliğine ve uyumlu çalışmaya yönelik gelenekler ve davranış biçimleri geliştirilmeli ve gönüllü eşgüdüme açık bireyler ödüllendirilip örnek gösterilmelidir.(Bolat vd., 2009:152)
2.2.3 Komiteler Yolu İle Koordinasyon
Komite yoluyla yönetim biçiminin çeşitli sakıncalarına karşın yararlı yönleri de vardır. Komiteler, otoriter yönetim biçimini yumuşatmaya ve tek kişinin kararı yerine, birden çok kişinin görüşlerinin oluşturduğu bir karar almaya yararlar. Böylece kararların isabet dereceleri artar. (Tortop vd., 2010:108)
2.2.4. Yatay ve Dikey Koordinasyon
Bir örgütün birbirine denk yetki ve sorumluluklara sahip, aynı düzeydeki örgütleri veya birimleri arasında sağlanan koordinasyon, yatay koordinasyondur. Yatay koordinasyon bir kuruluşun aynı paraleldeki kuruluşları arasında olabileceği gibi, birbirinden farklı ve ayrı bulunan ancak aynı nitelik veya birbirine benzer yetki ve sorumluluklara sahip kuruluşlar arasında da sağlanabilir(Tortop vd., 2010:109). Dikey koordinasyon ise; örgütün farklı kademeleri arasında uyumun sağlanmasına yönelik olup, yöneticiler ile astlar arsındaki koordinasyonu ifade eder(Bolat vd., 2009:151).
2.2.5. İç ve Dış Koordinasyon
Bir örgütün kendisine bağlı birimler arasındaki koordinasyon, iç koordinasyon, buna karşılık bir kuruluşa bağlı birimlerle bu kuruluşa bağlı olmayan diğer örgütler arasındaki koordinasyon ise dış koordinasyondur. İç koordinasyonun unsurları; yöneticiler, yürütme elemanları, hizmetin kendisi ve çeşitli araç-gereç ve malzemelerdir. Dış koordinasyon unsurları ise; her iki teşkilatın yöneticileridir(Tortop vd., 2010:109).
2.2.6. Yapısal ve Görevsel Koordinasyon
Örgütün daha başlangıçta yani ilk kurulurken koordinasyona elverişli olarak kurulmasıdır. Daha sonra yapılan yapı değişikliklerinin de koordinasyona elverişli olması gerekir. Görevsel koordinasyon bir örgütün işleyişi sırasında koordinasyonun sağlanmasıdır. Yapısal koordinasyon, örgütün kuruluşu ile ilgili olduğu halde görevsel koordinasyon, örgütün işleyişi ile ilgilidir ve örgütün çalışmaları sırasında sağlanması gereken koordinasyon söz konusudur(Tortop vd., 2010:109).
2.3. KOORDİNASYONU SAĞLAMADA YARARLANILAN ARAÇLAR
Koordinasyonun bir haberleşme, bilgi akışı ve işbirliği ürünü olduğu düşünüldüğünde, koordinasyonu sağlama araçları şu şekilde sıralanabilir:
1) Haberleşme ve bilgi sistemleri
2) Geçici ve daimi kurul veya komiteler
3) Bütünleştirici veya aracı yöneticiler.
2.3.1. Haberleşme ve Bilgi Sistemleri
Haberleşme ve bilgi sistemleri özellikle çalışanlar arasında bilgi akışını gerçekleştiren ve geliştiren iç düzenlemelerdir(Eren’den akt., Bolat vd., 2009: 154). Burada, özellikle kuruluş içi koordinasyondan söz edilmektedir. Çalışanlar arasında örgüt içi bilgi akış sistemi özellikle aşağıdaki materyalle ilişkilidir:
a) Kısa bilgi notları
b) Bültenler
c) Yazılı raporlar
d) Bölümler arasında kurulmuş olan bilgisayarlar veya sadece bilgi deposu olarak kullanılan ve off-line esasına göre çalışan bilgisayarlar
e) Elektronik haber ve bilgi iletimi
f) Elektronik bülten ve raporlar
g) Telekonferans sistemleri ile birimler arasındaki ilişkiyi, ses ve görüntü yöntemi ile izletmeye olanak veren sistemler
Günümüzde elektronik sistemlerde hızlı gelişmelerin olması, büyük hacim ve ölçülerdeki verilerin anında işlenmesi ve yararlı hale getirilmesi, koordinasyonu sağlamada etkili bir araç olmuş ve büyük kolaylıklar sağlamıştır.(Öztekin, 2010: 222)
2.3.2. Geçici ve Daimi Kurul ve Komiteler
Koordinasyonu gerçekleştirme araç ve yöntemlerinden birisi, aralarında uyumsuzluk bulunan organ veya birimler için geçici komite veya kurullar oluşturmaktır. Yönetim ve organizasyon literatüründe “task force” olarak bilinen bu yöntem, aslında, departmanlar arasında beliren kısa dönemli ve geçici nitelikteki sorunlar için uygulanır. Komite, sorunu çözüp, yöneticileri, amaçlar ve müşterek çıkarlar etrafında birleştirdikten sonra görevini tamamlamış olarak dağılmaktadır.
Daimi kurul veya komitelere gelince bunlar, çeşitli bölüm veya organların yönetici ya da temsilcilerinin katıldıkları, belli zamanlarda toplanan komiteler şeklindedir(Eren’den akt., Bolat vd., 2009: 154). (Örneğin müdürler komitesi, disiplin komitesi vb.) Bu komite veya kurullar, çeşitli bölümlerin çalışmaları esnasında doğal olarak ortaya çıkan ve diğer bölümler ile görüşme ve fikir alışverişini gerektiren ayrıca müştereken çözüme kavuşturulması gereken sorunlarla ilgilidir. Bu sorunlar, kuruluş, faaliyetlerini devam ettirdiği sürece sürekli olarak ortaya çıkacak ve bu komiteler de devamlı ya da sürekli olarak günün, ayın, haftanın belli saatlerinde ya da sorun ortaya çıktığı zamanlarda hemen toplanıp koordinasyonu aksatan bu problemleri halledecektir. Çünkü bu sorunu halletmek tüm bölümlerin yararına olacaktır.
2.3.3 Bütünleştirici veya Aracı Yöneticiler
Bu yöneticiler de devamlı olarak çeşitli bölümler arasında meydana gelen koordinasyon sorunlarını çözümlemek amacıyla oluşturulmuşlardır. Burada dikkat edilmesi gereken nokta, bu yöneticiler koordine edilecek bölümlerden herhangi birisinin elemanı veya yöneticisi değildir. Bölümler üstü bir pozisyona sahiptirler(Bolat vd., 2009: 154).
2.4. KOORDİNASYON FAALİYETİNİN TEŞKİLATLANDIRILMASI
Örgüt yapısı içerisindeki koordinasyon iki şekilde sağlanabilir. Bunlardan birincisinde, koordinasyon sağlanması ile ilgili idari birimler kendi aralarında işbirliği yapmak suretiyle koordinasyonu gerçekleştirebilirler. Bu metot en uygun ve en elverişli yoldur. Çünkü konu, bilinen ve ikinci bir defa incelemeyi gerektirmeyen idari organlar tarafından karara bağlanacaktır. Bu şekilde bir koordinasyonun sağlanabilmesi için “birlikte çalışma arzusu” ve “karşılıklı feragat” gibi özelliklere ihtiyaç duyulur.
Koordinasyonu sağlamanın ikinci yolu, “asıl amacı koordinasyon” olan bir birimin oluşturulmasıdır. Koordinasyonu sağlamak üzere oluşturulacak bu birim veya teşkilatın temel özelliği, üst kademelerde oluşturulacak bir birim veya teşkilat olmasıdır. Bu üst birim veya teşkilat , koordinasyonu sağlarken mevcut görüş ayrılığını ya doğrudan doğruya giderirler veya ilgili idari birimlere katılarak birlikte ortak bir sonuca varmaya çalışırlar.
MEHTAP Raporunda da genel anlamda kamu yönetimindeki koordinasyon ele alınmakta ve üç tür koordinasyon işlevinden söz edilmektedir(MEHTAP Raporu, 1966: 57-60). Bunlar:
1) Hükümet düzeyinde koordinasyon
2) Hükümet komiteleri yoluyla koordinasyon
3) Merkezi kuruluşlar yoluyla koordinasyon
2.4.1. Hükümet Düzeyinde Koordinasyon
Anılan raporda koordinasyon, merkezi hükümet teşkilatının ve ona bağlı idari birimlerin ortak tek bir mekanizma halinde birlikte çalışabilmelerini sağlamak amacını güden her türlü faaliyet olarak tanımlanmaktadır. MEHTAP raporuna göre, hükümet düzeyinde koordinasyonu sağlayan, doğrudan hükümet mekanizmasıdır. Eşgüdüm, bakanlar kurulunun başlıca işi, bir bakıma varlık nedenidir.
2.4.2. Hükümet Komiteleri Yoluyla Koordinasyon
Hükümet komiteleri yönetimini ise, açıkça belli bir bakanlığın sorumluluk alanına girdiği halde, bakanlar düzeyinde danışmayı gerektiren konular için kullanmak ya da aslında birer hükümet sorunu oluşturmamalarına karşın doğrudan ilgili olan bakanlar tarafından enine boyuna görüşülmesinde yarar umulan konular için kullanmak olasıdır.
2.4.3. Merkezi Kuruluşlar Yoluyla Koordinasyon
Merkezi kuruluşlar yoluyla koordinasyona gelince, merkezi hükümet ile ortak noktaları olan görevler, aslında koordinasyon sağlamaya olanak veren görevlerdir. Bunları yerine getirmek üzere kurulmuş bulunan merkezi birimleri de hükümetten sonra başlıca koordinasyon noktaları olarak düşünmek gerekir. Örneğin Devlet Planlama Teşkilatı, Devlet Personel Dairesi, Devlet İstatistik Enstitüsü gibi kuruluşlar, kendi yetki alanlarına giren işleri yaparlarken aynı zamanda bütün devlet örgütü içinde koordinasyon sağlamış olmaktadırlar. Özellikle Devlet Planlama Teşkilatının hazırladığı “kalkınma plânları”nın, önceden koordinasyonu sağlam gibi bir amaçları da vardır.
Koordinasyon sağlayıcı merkezi kuruluşlarla ilgili en önemli sorun, doğrudan bu kuruluşlar arasında uyumlu bir çalışmanın nasıl sağlanabileceği sorunudur.
İKİNCİ BÖLÜM
İÇDENETİM İLE DIŞ DENETİM(YÜKSEK DENETİM) ARASINDAKİ KOORDİNASYON
1. DIŞ DENETİMİN KAVRAMSAL ÇERÇEVESİ VE İLGİLİ YASAL DÜZENLEMELER
1.1. Dış Denetimin Tanımı ve Genel Özellikleri
Tarihsel süreçte parlamento kurumunun oluşturulmasıyla başlayan demokratik yönetim anlayışı, büyük ölçüde yönetenlerin her türlü eylem ve işlemlerinin halkın denetimine açık olması ilkesine dayanmaktadır. Halk adına denetim işlevi başlangıçta Parlamentoların en kapsamlı etkinliğini oluşturmuş ise de, zamanla Parlamentoların işlevlerinin genişlemesi ve her alanda olduğu gibi denetim alanında da uzmanlaşmış kurumlara gereksinim duyulması üzerine yüksek denetim kurumları hemen her ülkede devlet yapısının önemli ve vazgeçilmez unsurları arasında yerlerini almışlardır. Günümüzde yüksek denetim organları parlamentolara yardımcı bir organ olarak oluşturulmuşlardır.
Yasamanın yanı sıra yürütme organları için de vazgeçilmez işlevler üstlenen ve bazen yargısal görevleri de yerine getiren bu kuruluşlar, kamusal kaynakların hukuka, toplumsal çıkarlara ve performans ilkelerine uygun olarak kullanımını gözeterek, halk adına hazinenin bekçiliği görevini üstlenirler.
Yukarıda yapılan açıklamalar ışığında dış denetim; Örgütsel bir yapının; kendisinin dışında yer alan ve kendisinden bağımsız denetim elemanlarınca yapılan denetimlerini ifade eder(Köse, 2000:16). Genellikle özel sektörde yapılan denetime bu ad verilir ve konusunu da; örgütün iç kontrol ve iç denetim sistemleri, mali yapıları ve buna ilişkin dönem sonu tabloları, yönetimin etkinliği ve verimliliğini kapsayan raporlar oluşturur. Kamuda yapılan bu tür denetime ise yüksek denetim adı verilmektedir. Bu çerçevede yüksek denetimin tanımını yaparsak; anayasal dayanağı ve meslek mensuplarının yasal güvenceleri olan, bazı ülkelerde yargısal yetkilerle donatılmış, bağımsız ve özerk denetim kuruluşları tarafından kamu kurum ve kuruluşlarının tamamı üzerinde parlamentolar adına yapılan denetim olarak tanımlayabiliriz.
Yüksek denetim tam anlamıyla Sayıştaylar tarafından yürütülen denetimdir. Sayıştaylarca yürütülen denetimi, dış denetim kapsamında mütalaa etmek bir anlamda doğru kabul edilebilir. Ancak, bu denetimin dış denetimden çok farklı özellikleri de bulunmaktadır. Bu nedenle doktrinde, yüksek denetim kavramının ayrıca telaffuz edilmesi genel kabul görmektedir.
Yüksek denetimin belli başlı özelliklerini şu şekilde sıralamak mümkündür.
a- Yüksek denetim Parlamento adına yapılan bir faaliyettir. Ancak bu denetim faaliyeti planlamada, uygulamada ve sonuçlarının Parlamentoya ulaştırılmasında tümüyle bağımsızdır.
b- Yüksek denetim görev ve yetkilerini çoğunlukla Anayasalardan alan bir faaliyettir.
c- Yüksek denetimi yürüten meslek mensuplarının Anayasal veya yasal teminatları bulunmaktadır.
d- Yüksek denetim mali bağımsızlığı olan kurumlar eliyle yürütülmektedir.
e- Kara Avrupasında Yüksek Denetim yargı yetkisi ile de teçhiz edilmiştir. Denetim parlamento adına yapıldığı halde Yargı bölümü parlamento adına karar vermez. Ayrıca kararları da kesindir.
f- Yüksek denetimin ilke, usul, metot ve teknikleri Türk Sayıştayının da üyesi bulunduğu Dünya Sayıştayları Birliği INTOSAI tarafından yayınlanan uluslararası Denetim Standartları ile belirlenmiştir.
Yüksek Denetim Kurumları, dünyada genel olarak iki şekilde örgütlenmiştir. Bunları, Genel Denetçi adına çalışan ofis ve faaliyetlerini yetkili kurullar eliyle yürüten daire olarak tanımlamak mümkündür.
Ofis türü Sayıştaylar, bir Başkanın başkanlığı altında yapılanmış yüksek denetim kurumlarıdır. İngiltere’nin Ulusal Denetim Ofisi (National Audit Office), Amerika Birleşik Devletleri’nin Genel Muhasebe Ofisi (General Accounting Office) bu tip örgütlenmenin başta gelen örnekleridir. Kıta Avrupası dışındaki ülkelerde yüksek denetim genellikle bu örgüt yapısı içinde yürütülmektedir. Yüksek denetim sorumluluğunun daha iyi hissedilmesi, kurum içi usullerde basitlik ve denetim faaliyetlerindeki sürat, bu tarzdaki yapılanmanın en belirgin avantajlarıdır.
Kurullar eliyle çalışan Sayıştayları da kendi aralarında yargı yetkisi olanlar ve olmayanlar şeklinde iki başlık altında mütalaa etmek mümkündür. Almanya, Hollanda ve Japonya’daki yüksek denetim kurumları, kurullar eliyle çalışan ve yargı yetkisini haiz olmayan sayıştaylardır. Fransa, Belçika, İtalya, İspanya ve Türkiye Sayıştayları ise kurullar eliyle çalışan ve yargı yetkisiyle donatılmış yüksek denetim organlarının örneklerindendir. Yargı yetkisiyle donatılan sayıştaylar Hesap Mahkemesi olarak da adlandırılmaktadırlar.
Uluslararası Yüksek Denetim Standartlarında da belirtildiği üzere günümüzde uygulanan denetim türleri “düzenlilik denetimi” ve “performans denetimi” olarak iki ana başlık altında toplanmaktadır. Buna göre mali tabloların analizi, işlemlerin hukuka uygunluğu ve iç kontrol mekanizmalarının incelenmesi düzenlilik denetiminin; verimlilik, etkinlik ve tutumluluk hususlarının incelenmesi ise performans denetiminin konusu sayılmıştır.
Son olarak ülkemizde Sayıştay denetimi, yasama, yürütme ve yargı şeklindeki klasik erkler sınıflandırmasına sokulamayan, “sui generis” bir devlet faaliyetidir. Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) adına görev yapan ve TBMM dahil herhangi bir üst kuruma bağlı olmayan, denetim faaliyetini tamamen bağımsız bir şekilde yürüten Sayıştay, raporlarıyla siyasal denetimi ve yasama işlevini güçlendirici rol oynamaktadır. Anayasal ve yasal teminatlarla korunan bu bağımsızlık statüsü, denetim faaliyetlerinin yürütülmesi, sonuçlarının raporlanması, duyurulması ve yürürlüğe konmasının izlenmesi aşamalarında hiçbir baskı altında kalmaması ve TBMM ve dolayısıyla halka adına üstlendiği görevleri en etkin bir biçimde yerine getirmesine olanak sağlar.
1.2. İlgili Yasal Düzenlemeler
Sayıştay 1982 tarihli Anayasasının “Cumhuriyetin Temel Organları” başlıklı üçüncü kısmın, yasama ve yürütmeden sonra yer alan “Yargı” başlıklı üçüncü bölümünde düzenlenmiştir. Ancak, yargı başlığı altında düzenlenmiş olmakla birlikte, Yüksek Mahkemeler arasında sayılmamıştır. Anayasamızın 160. maddesinde Sayıştay şöyle tanımlanmaktadır;
“(Değişik: 29.10.2005-5428/2 md.) Sayıştay, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. Sayıştayın kesin hükümleri hakkında ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içinde bir kereye mahsus olmak üzere karar düzeltilmesi isteminde bulunabilirler. Bu kararlar dolayısıyla idarî yargı yoluna başvurulamaz.
Vergi, benzeri malî yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ile Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararları esas alınır.
(Ek: 29.10.2005-5428/2 md.) Mahalli idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay tarafından yapılır.
Sayıştayın kuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarının nitelikleri, atanmaları, ödev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri ve diğer özlük işleri, Başkan ve üyelerinin teminatı kanunla düzenlenir.”
Ayrıca Anayasamızın “Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Denetmi” başlıklı 165. maddesinde de;
“Sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunla düzenlenir.” denilmektedir.
Yukarıdaki aynasal düzenlemelere göre çıkarılan ve 19.12.20101 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 6085 sayılı Sayıştay Kanununda Sayıştay’ın denetim alanı ve görevleri ve denetim türleri açıkça belirlenmiştir. Bu çerçevede Sayıştay’ın denetim alanını düzenleyen 4. maddede Sayıştay’ın denetim alanı;
“a) Merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarını, mahallî idareleri, sermayesindeki kamu payı doğrudan veya dolaylı olarak % 50’den fazla olan özel kanunlar ile kurulmuş anonim ortaklıkları (…), diğer kamu idarelerini (kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları hariç),
b) Kamu payı % 50’den az olmamak kaydıyla (a) bendinde sayılan idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketleri (…), (2)
c) Kamu idareleri tarafından yapılan her türlü iç ve dış borçlanma, borç verilmesi, borç geri ödemeleri, yurt dışından alınan hibelerin kullanımı, hibe verilmesi, Hazine garantileri, Hazine alacakları, nakit yönetimi ve bunlarla ilgili diğer hususları; tüm kaynak aktarımları ve kullanımları ile Avrupa Birliği fonları dahil yurt içi ve yurt dışından sağlanan diğer kaynakların ve fonların kullanımını,
ç) Kamu idareleri bütçelerinde yer alıp almadığına bakılmaksızın özel hesaplar dahil tüm kamu hesapları, fonları, kaynakları ve faaliyetlerini,
denetler.
(2) Sayıştay; yapılan andlaşma veya sözleşmedeki esaslar çerçevesinde uluslararası kuruluş ve örgütlerin hesap ve işlemlerini de denetler.
(3) 2/4/1987 tarihli ve 3346 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 2 nci maddesi kapsamına giren kamu kurum, kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi, bu Kanun ve diğer kanunlarda belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde yerine getirilir.” şeklinde yer almıştır.
Sayıştay’ın görevlerini düzenleyen 5. maddesinde;
“Sayıştay;
a) Kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerini hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetler ve sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunar.
b) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetler, sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar.
c) Genel uygunluk bildirimini Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
ç) Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapar.” hükmü yer almaktadır.
Aynı Kanunun 36. maddesinde de Sayıştay’ın denetim türleri yer almaktadır. Bu maddede;
“(1) Sayıştay denetimi, düzenlilik denetimi ve performans denetimini kapsar.
(2) Düzenlilik denetimi;
a) Kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti,
b) Kamu idarelerinin mali rapor ve tablolarının, bunlara dayanak oluşturan ve ihtiyaç duyulan her türlü belgelerin değerlendirilerek, bunların güvenilirliği ve doğruluğu hakkında görüş bildirilmesi,
c) Mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin değerlendirilmesi,
suretiyle gerçekleştirilir.
(3) Performans denetimi; hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilir.
(4) Bu denetimler sonucunda denetimle ilgili olan veya denetimden kaynaklanan ve açıklanması gerekli görülen diğer hususlar da rapor edilebilir.” denilmektedir.
Bu Kanun ile getirilen en önemli yeniliklerden biri de KİT’lerin dış denetimini yapmakla görevli Başbakanlığa bağlı Yüksek Denetleme Kurumu’nun da Sayıştay’a bağlanmasıdır.
Mali mevzuatımızın anayasası hükmündeki 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi Ve Kontrol Kanunu’nun “Dış Denetim” başlıklı 68. maddesinde de;
“Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır.
Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak;
a) Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, malî tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin malî denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin malî işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti,
b) Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi,
Suretiyle gerçekleştirilir.
Dış denetim sırasında, kamu idarelerinin iç denetçileri tarafından düzenlenen raporlar, talep edilmesi halinde Sayıştay denetçilerinin bilgisine sunulur.
Denetimler sonucunda; ikinci fıkranın (a) ve (b) bentlerinde belirtilen hususlarda düzenlenen raporlar, idareler itibarıyla konsolide edilir ve bir örneği ilgili kamu idaresine verilerek üst yönetici tarafından cevaplandırılır. Sayıştay, denetim raporları ve bunlara verilen cevapları dikkate alarak düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
Sayıştay tarafından hesapların hükme bağlanması; genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili işlemlerinin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilmesidir.
Dış denetim ve hesapların hükme bağlanmasına ilişkin diğer hususlar ilgili kanununda düzenlenir.” hükmü yer almaktadır.
2. İÇ DENETİMİN KAVRAMSAL ÇERÇEVESİ VE İLGİLİ YASAL DÜZENLEMELER
2.1. İç Denetimin Tanımı ve Genel Özellikleri
İç Denetçiler Enstitüsü’nün (The Institute of Internal Auditors-IIA) yaptığı ve uluslararası kabul görmüş iç denetim tanımı şöyledir: “İç denetim; kurumun her türlü etkinliğini denetlemek, geliştirmek, iyileştirmek ve kuruma değer katmak amacıyla, bağımsız ve tarafsız bir şekilde güvence ve danışmanlık hizmeti vermektir. İç denetçiler, risk yönetimi, iç kontrol ve yönetim süreçlerinin etkinliği ve verimliliğinin değerlendirilmesi ve geliştirilmesi için sistematik yaklaşımlar geliştirerek kurumun hedeflerinin gerçekleştirilmesine yardımcı olurlar (Korkmaz,2007:4).
Mali mevzuatımızın anayasası niteliğindeki 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 63. maddesinde İç denetim şöyle tanımlanmaktadır;
“İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile malî işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir.”
İç denetim faaliyeti ise, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile malî işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir.
İç denetim, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti olmak üzere iki temel unsurdan oluşmaktadır.
Nesnel güvence sağlama: İdare içerisinde etkin bir iç kontrol sisteminin var olup olmadığına; idarenin risk yönetimi, iç kontrol sistemi ve işlem süreçlerinin etkin bir şekilde işleyip işlemediğine; üretilen bilgilerin doğru ve tam olup olmadığına; varlıklarının korunup korunmadığına; faaliyetlerin etkili, ekonomik, verimli ve mevzuata uygun bir şekilde gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğine dair idare içine ve dışına makul güvencenin verilmesidir.
Danışmanlık faaliyeti: İdarenin hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik faaliyetlerinin ve işlem süreçlerinin sistematik ve düzenli bir biçimde değerlendirilmesi ve geliştirilmesine yönelik önerilerde bulunulmasıdır. İç kontrol sisteminin makul bir güvence sağlamak üzere tasarım ve uygulama eksikliklerinin giderilmesi amacıyla sürekli izleme ve değerlendirmeye tabi tutulması gerekmektedir. Bu durum iç denetim faaliyetinin gerekliliğini ve rolünü ortaya koymaktadır.
İç Denetimin Özellikleri
• İç denetim, sertifikalı iç denetçiler tarafından gerçekleştirilir.
• İç denetim, genel kabul görmüş iç denetim standartlarına uygun olarak gerçekleştirilir.
• İç denetim, iç denetim birimi (başkanlığı) tarafından hazırlanan ve üst yönetici tarafından onaylanan risk odaklı denetim plan ve programlarına göre yapılır.
• İç denetim, sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla gerçekleştirilir.
• İç denetim faaliyeti, fonksiyonel bağımsızlık ilkesine uygun olarak yürütülür.
• İç denetim, mali ve mali olmayan tüm işlemleri kapsar.
İç Denetim Türleri
İç denetim, aşağıda belirtilen denetim türlerinden bir veya birkaçını kapsayacak şekilde risk odaklı olarak yapılır.
Uygunluk denetimi: Kamu idarelerinin faaliyet ve işlemlerinin ilgili kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer mevzuata uygunluğunun incelenmesidir.
Performans denetimi: Yönetimin bütün kademelerinde gerçekleştirilen faaliyet ve işlemlerin planlanması, uygulanması ve kontrolü aşamalarındaki etkililiğin, ekonomikliğin ve verimliliğin değerlendirilmesidir.
Mali denetim: Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin hesap ve işlemlerin doğruluğunun; mali sistem ve tabloların güvenilirliğinin değerlendirilmesidir.
Bilgi teknolojisi denetimi: Denetlenen birimin elektronik bilgi sistemlerinin sürekliliğinin ve güvenilirliğinin değerlendirilmesidir.
Sistem denetimi: Denetlenen birimin faaliyetlerinin ve iç kontrol sisteminin; organizasyon yapısına katkı sağlayıcı bir yaklaşımla analiz edilmesi, eksikliklerinin tespit edilmesi, kalite ve uygunluğunun araştırılması, kaynakların ve uygulanan yöntemlerin yeterliliğinin ölçülmesi suretiyle değerlendirilmesidir.
Burada sıkça geçen iç kontrol kavramını da tanımlamak yerinde olacaktır.
Yönetim fonksiyonlarından kontrol(denetim) kavramı ile de zaman zaman karıştırılan iç kontrol kavramı, aslında planlamadan denetime kadar tüm yönetim sürecini kapsayan bir yönetim felsefesidir.
İç Denetçiler Enstitüsü’nün (IIA) tanımı ise şu şekildedir:
“İç kontrol, bir örgüt yönetiminin ayrılmaz bir parçası olup; faaliyetlerde etkinlik ve verimlilik, bütçenin uygulanması, mali tablolar ile ilgili raporlar dâhil olmak üzere mali raporlama ve iç ile dış kullanıma ilişkin diğer raporların güvenilirliği,yürürlükteki yasalara ve düzenlemelere uygunluk amaçlarının gerçekleştirilmesi konusunda makul bir güvence sağlayan, organizasyon faaliyetlerinde devamlılık temelinde bir seri eylem ve aktivite olan, mutlak olmayan fakat makul güvence sağlayan organizasyon yönetiminin önemli bir parçasıdır.”
Sonuç olarak iç kontrol felsefesinin ve yönetim anlayışının gereği olarak, kurumun tüm yönetim süreciyle ilişkili tüm aşamaların ve tüm faaliyetlerin sürekli gözetimi ve değerlendirilmesi esastır. İşte iç denetim, yönetim adına bu gözetim ve değerlendirme görevini yerine getirecek ve iç kontrol sisteminin izleme bileşenini etkin hale getirecek olan en önemli araçtır.
2.2. İlgili Yasal Düzenlemeler
AB müktesebatına uyum sürecinde, üye ülkelerin bütçe uygulamalarında standart bir uygulama olan “Kamu İç Mali Kontrol” modelinin ülkemizde de uygulanma hedefi, kamu maliyesinde bir reform niteliğinde sayılan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu aracılığıyla gerçekleştirilmektedir.
24.12.2003 tarih ve 25326 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve bütün hükümleriyle 01.01.2006 tarihi itibariyle yürürlüğe giren 5018 sayılı Kanun, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri bünyesinde iç denetimin kurulmasını öngörmektedir. Anılan Kanun çerçevesinde, iç denetim faaliyetinin sağlıklı bir şekilde hayata geçirilmesi ve kamu idarelerinde uygulanabilmesi için gerekli çalışmalar yapılmış ve gerek idari kapasitenin gerekse yasal altyapının oluşturulması noktasında son derece önemli adımlar atılmıştır.
24.12.2003 tarih ve 25326 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve bütün hükümleriyle 01.01.2006 tarihi itibariyle yürürlüğe giren 5018 sayılı Kanun, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri bünyesinde iç denetimin kurulmasını öngörmektedir. Anılan Kanun çerçevesinde, iç denetim faaliyetinin sağlıklı bir şekilde hayata geçirilmesi ve kamu idarelerinde uygulanabilmesi için gerekli çalışmalar yapılmış ve gerek idari kapasitenin gerekse yasal altyapının oluşturulması noktasında son derece önemli adımlar atılmıştır.
2.2.1. 5018 Sayılı Kanun Kapsamında İç Denetim
5018 sayılı Kanunun 01.01.2006 tarihinde tüm hükümleriyle birlikte yürürlüğe girmesinin ardından, kamu mali yönetim ve kontrol sistemimiz, çağdaş kamu maliyesi yaklaşımıyla uluslararası standartlar paralelinde önemli değişimlere sahne olmuştur. Bu sistemin önemli bir unsuru da şüphesiz iç denetim uygulamalarının kamu yönetimine adaptasyonudur. 5018 sayılı Kanunla birlikte, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri bünyesinde iç denetim sisteminin kurulması öngörülmüştür.
Anılan Kanunun 63-67 nci maddeleri iç denetim sistemi hakkında düzenlemeler içermekte olup, 63 üncü maddede iç denetimin tanımı, uygulanması ve iç denetim biriminin kurulması, 64 üncü maddede iç denetçinin görevleri, 65 inci maddede iç denetçinin nitelikleri ve atanması, 66 ncı maddede İç Denetim Koordinasyon Kurulu (İDDK) ve 67 nci maddede ise Kurulun görevleri düzenlenmektedir.
Diğer taraftan, 31.12.2007 tarihine kadar olan geçiş döneminde yapılan iç denetçi atamalarına ilişkin esas ve usuller de Kanunun geçici 5 ve geçici 16 ncı maddelerinde düzenlenmiş bulunmaktadır.
Anılan Kanunun 63-67 nci maddeleri iç denetim sistemi hakkında düzenlemeler içermekte olup, 63 üncü maddede iç denetimin tanımı, uygulanması ve iç denetim biriminin kurulması, 64 üncü maddede iç denetçinin görevleri, 65 inci maddede iç denetçinin nitelikleri ve atanması, 66 ncı maddede İç Denetim Koordinasyon Kurulu (İDDK) ve 67 nci maddede ise Kurulun görevleri düzenlenmektedir.
Diğer taraftan, 31.12.2007 tarihine kadar olan geçiş döneminde yapılan iç denetçi atamalarına ilişkin esas ve usuller de Kanunun geçici 5 ve geçici 16 ncı maddelerinde düzenlenmiş bulunmaktadır.
2.2.2. İkincil Düzey Mevzuat Kapsamında İç Denetim
5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesinin ardından iç denetim alanında ikincil düzey mevzuat çalışmalarına hız verilmiş ve kısa sürede tamamlanarak yürürlüğe girmesi sağlanmıştır. Bu çerçevede aşağıdaki düzenlemeler yapılmıştır:
İDKK Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik
5018 sayılı Kanunun 66 ıncı maddesine dayanılarak hazırlanmış olan İDKK Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğiyle, Kurulun çalışma usul ve esasları ile Kurula sekretarya hizmeti verecek Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü bünyesinde görev yapmakta olan İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Dairesinin görevleri düzenlenmekte olup, İDKK’nın önerisi üzerine Maliye Bakanlığınca hazırlanmış ve 08/10/2005 tarih ve 25960 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
İç Denetçi Adayları Belirleme, Eğitim ve Sertifika Yönetmeliği
5018 sayılı Kanunun 65 inci maddesine dayanılarak hazırlanmış olan İç Denetçi Adayları Belirleme, Eğitim ve Sertifika Yönetmeliğiyle, iç denetçi adaylarının belirlenmesi, eğitimi, yapılacak sınavlar, eğitim programının süresi, konuları, eğitim sonucunda yapılacak işlemler ile başarılı adaylara verilecek Kamu İç Denetçi Sertifikasına ilişkin esas ve usuller düzenlenmekte olup, İDKK’nın önerisi üzerine Maliye Bakanlığınca çıkarılmış ve 08/10/2005 tarih ve 25960 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik
5018 sayılı Kanunun 65 inci maddesine dayanılarak hazırlanmış olan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikle, iç denetçilerin; kamu idareleri itibarıyla sayıları, nitelikleri, atanmaları, çalışma usul ve esasları, sertifikalarının verilmesi ve derecelendirilmesi ile diğer hususlar düzenlemekte olup, İDKK’ca hazırlanarak Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılmış ve 12/07/2006 tarih ve 26226 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
İDKK Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik
5018 sayılı Kanunun 66 ıncı maddesine dayanılarak hazırlanmış olan İDKK Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğiyle, Kurulun çalışma usul ve esasları ile Kurula sekretarya hizmeti verecek Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü bünyesinde görev yapmakta olan İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Dairesinin görevleri düzenlenmekte olup, İDKK’nın önerisi üzerine Maliye Bakanlığınca hazırlanmış ve 08/10/2005 tarih ve 25960 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
İç Denetçi Adayları Belirleme, Eğitim ve Sertifika Yönetmeliği
5018 sayılı Kanunun 65 inci maddesine dayanılarak hazırlanmış olan İç Denetçi Adayları Belirleme, Eğitim ve Sertifika Yönetmeliğiyle, iç denetçi adaylarının belirlenmesi, eğitimi, yapılacak sınavlar, eğitim programının süresi, konuları, eğitim sonucunda yapılacak işlemler ile başarılı adaylara verilecek Kamu İç Denetçi Sertifikasına ilişkin esas ve usuller düzenlenmekte olup, İDKK’nın önerisi üzerine Maliye Bakanlığınca çıkarılmış ve 08/10/2005 tarih ve 25960 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik
5018 sayılı Kanunun 65 inci maddesine dayanılarak hazırlanmış olan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikle, iç denetçilerin; kamu idareleri itibarıyla sayıları, nitelikleri, atanmaları, çalışma usul ve esasları, sertifikalarının verilmesi ve derecelendirilmesi ile diğer hususlar düzenlemekte olup, İDKK’ca hazırlanarak Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılmış ve 12/07/2006 tarih ve 26226 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
3. DIŞ (YÜKSEK) DENETİM İLE İÇ DENETİM ARASINDAKİ KOORDİNASYON VE İŞBİRLİĞİ
3.1. Dış Denetim ve İç Denetim İşbirliği ve Koordinasyonu ile İlgili Genel Çerçeve
Günümüzde küresel anlamda genel kabul görmüş denetim anlayışının ve denetim standartlarının oluşturulmasında uluslararası işbirliği ve ortak çalışmaların büyük rolü bulunmaktadır. Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Organizasyonu (INTOSAI) ile Uluslararası Muhasebeciler Federasyonu (IFAC) nun denetim konusundaki çabaları ve denetim standartları oluşturma çalışmaları küresel düzeyde sürmektedir. Bu genel çaba çerçevesinde ve çok sayıda çalışmalar içerisinde, INTOSAI dış denetim ile iç denetim arasında koordinasyon ve işbirliğinin ana hatlarını belirleyen INTOSAI GOV 9150 Standardını oluşturup yayınlayarak bu konuda küresel düzeyde bir kabulü gerçekleştirdi.
Kamu Sektöründe Yüksek Denetim Kurumları İle İç Denetçiler Arasında Koordinasyon ve İşbirliğini düzenleyen INTOSAI GOV 9150 Standardı (www.issai.org, 2010), her iki tarafın kendine özgü fonksiyonları ile mesleki gerekliliklerinin de dikkate alınması suretiyle, kamu sektöründe yüksek denetim kurumları ile iç denetçiler arasında koordinasyon ve işbirliğinin nasıl gerçekleştirileceğine rehberlik etmektedir.(Akyel,2010:132)
Yüksek denetim kurumları ile iç denetçilerin farklı ve net bir biçimde tanımlanmış rolleri olmasına rağmen, her ikisinin ortak amacı da kamu kaynaklarının kullanımında saydamlık ve hesap verilebilirliğe katkıda bulunmak suretiyle iyi yönetişimi desteklemek ve aynı zamanda verimli, etkin ve ekonomik kamu yönetimini teşvik etmektir. Yüksek denetim kurumları ile iç denetçiler arasında koordinasyon ve işbirliği sağlanarak her iki tarafın çalışmalarının etkinliği artırılabilir.
Yüksek denetim kurumlarınca iç denetim fonksiyonunun etkinliği değerlendirerek, iç denetimin etkin olduğu kanaatine varılırsa, yüksek denetim kurumu ile iç denetim arasında uygun bir iş paylaşımı veya görevlendirmenin yapılması ve işbirliğinin gerçekleştirilmesine yönelik gayret gösterilmelidir (ISSAI 1, bölüm 3, par. 3). Bu çaba, her iki tarafın kamu hizmetlerinde verimlilik ve etkinliğe yönelik sürmekte olan gayretlerine de yarar sağlayacaktır.
Kamu sektöründe, yüksek denetim kurumu ile iç denetim çok çeşitli şekillerde işbirliği yapabilir. Böylesi bir işbirliği, yüksek denetim kurumu ile iç denetim tarafından yürütülen çalışmaların kapsamında yaşanabilecek çakışmaların önlenebileceği alanlarda, beraber çalışma yapmaktan elde edilecek faydayı azami seviyeye çıkarabilir. .(Akyel,2010:133)
Bu bölümde son olarak dış denetçiler ile iç denetçiler arasında denetim yöntemleri, sorumlulukları, denetim hedefleri gibi konularda bazı farklılıkları ortaya koymak faydalı olacaktır;
1- Dış denetçiler, mali işlemlerin ve hesapların kurallara uygunluğuna ilişkin düşüncelerini destekleyecek yeterli kanıtlar aramaktadır. Onların bakış açısı daha çok geçen yıl ne olduğuna odaklanmıştır. İç denetçiler ise su anda ne olduğuna ve gelecekte ne olacağına bakmaktadırlar. Bu çerçevede dış denetçiler geçmiş verilere dayalı raporlarken, iç denetçiler mevcut ve gelecek işlemlerin verimliliği ve etkililiğine odaklanmaktadır.
2- Dış denetçilerin temel hedefi sonuçların degerlendirilmesidir. İç denetçilerin temel hedefi ise daha önce kurulmuş ve uygulanmakta olan mali sistemlerin değerlendirilmesidir.
3- İç denetçiler kurumun üst yönetimi için çalışıp onlara rapor verirken, dış denetçiler daha üst otoritelere, genellikle yasama organına karşı sorumludur(Doğmuş, 2008:7).
3.2. KOORDİNASYON VE İŞBİRLİĞİNİN TEMELLERİ VE İŞBİRLİĞİ YOLLARI
3.2.1. Koordinasyon ve İşbirliğinin Temelleri
Koordinasyon ve işbirliği; bağlılık, iletişim, ortak anlayış ve güven üzerine inşa edilir.
Bağlılık
• İç denetçiler ile yüksek denetim kurumları arasında etkin bir işbirliği, ancak her iki taraf da koordineli ve etkin denetim hizmeti sağlamaya istekli ve kendini adamış ise gerçekleştirilebilir.
• Denetim komitesinin teşviki, iç denetçiler ile yüksek denetim kurumları arasında başarılı bir koordinasyon ve işbirliğinin sağlanması olasılığını artırabilir.
İletişim
• İletişim iki yönlü bir süreçtir.
• Yüksek denetim kurumları ile iç denetçiler arasında düzenli ve açık bir iletişim, koordinasyon ve işbirliği için esastır. Denetçiler, böyle bir iletişimin zamanlaması ve niteliğine ilişkin ortak bir anlayış oluşturmalıdır.
• İletişim:
- Denetim raporları ile yönetim mektuplarının paylaşımı,
- Bazı şartlarda, yeterli isteğe bağlılık ve gizlilik düzenlemelerinin yapılması suretiyle, birbirlerinin denetim programları ile denetim dokümanlarına erişimin açılmasını içerebilir.
Ortak anlayış
• Denetçiler, birbirlerinin çalışmalarına güvenin sağlanması için birbirlerinin amaç, kapsam, teknik, metot ve terminolojilerini anlamalıdır.
• Yüksek denetim kurumları ile iç denetçiler için işbirliği ve etkin koordinasyonun kolaylaştırılması için benzer teknik, metot ve terminolojilerin kullanılması faydalı olabilir.
Güven
• İç ve dış denetimin ilgili mesleki standartlar çerçevesinde yürütüldüğünün kabul edilmesi üzerine dayalı karşılıklı güven olmalıdır.
• Her türlü bilgi paylaşımının profesyonelce, dürüstlükle ve mesleki etik kuralları çerçevesinde ele alınacağına dair güven olmalıdır. Bu bilgi paylaşımı için yeterli isteğe bağlılık ve gizlilik düzenlemesi yapılmalıdır.
3.2.2. İşbirliği Yolları
Yüksek denetim kurumları ile iç denetçiler arasında koordinasyon ve işbirliği çok çeşitli şekillerde mümkündür. İşbirliği ve koordinasyonun derecesi, bağımsızlık ve yasal kısıtlamaların dikkate alınması da dahil olmak üzere bazı şartlara bağlı olarak değişebilir. Koordinasyon ve işbirliği, aşağıdaki şekillerde gerçekleştirilebilir:
• Denetim planlama/ denetim stratejisinin karşılıklı olarak iletilmesi (örn. Ortak planlama oturumlarının düzenlenmesi gibi),
• Yüksek denetim kurumları ile iç denetçiler arasında düzenli toplantıların yapılması,
• Bilgi paylaşımı için düzenlemelerin yapılması (istişare usulleri de dahil olmak üzere),
• Denetim raporlarının birbirlerine iletilmesi,
• Ortak eğitim program ve kurslarının düzenlenmesi ile eğitim materyallerinin paylaşımı,
• Metodolojilerin geliştirilmesi,
• Eğitim materyalleri, metodolojileri ile denetim çalışma programlarının paylaşımı,
• Denetim dokümanlarına erişimin verilmesi,
• Personelin geçici görevle görevlendirilmesi (örn. hizmet içi eğitim gibi),
• Uygulanacak olan denetim prosedürlerinin niteliği, zamanlaması ile boyutuna karar verilirken birbirlerinin çalışmalarının bazı yönlerinden faydalanılması,
• Denetim kanıtlarının toplanması veya verilerin test edilmesi gibi bazı denetim prosedürlerinde işbirliği yapılması.
3.3. KOORDİNASYON VE İŞBİRLİĞİNİN FAYDALARI VE POTANSİYEL RİSKLERİ
3.3.1. Koordinasyon ve İşbirliğinin Faydaları
Yüksek denetim kurumu ile iç denetçiler arasında kurulacak koordinasyon ve işbirliğinden elde edilebilecek faydalar şunlardır:
• Görüş ve bilgi paylaşımı,
• İyi yönetim ve hesap verilebilirlik uygulamalarının desteklenmesine yönelik ortak çabalarının güçlendirilmesi ve iç kontrolün öneminin idarece daha fazla anlaşılmasının sağlanması;
• Aşağıda belirtilen hususlara dayanan daha etkin denetimler:
- Her iki tarafa ait denetim görev ve sorumluluklarının daha açık ve net bir şekilde anlaşılmasının kolaylaştırılması,
- Kurumun yüz yüze olduğu risklere ilişkin daha bilinçli bir diyalogun oluşturulması; böylece daha odaklandırılmış denetimler yapılması ve sonuç olarak daha faydalı tavsiyelerde bulunulması,
- Her iki tarafın kendilerine ait çalışma plan ve programları üzerinde etkisi olabilecek birbirlerinin çalışmalarından elde edilen sonuçların taraflarca daha iyi anlaşılması,
• Aşağıda belirtilen hususlara dayalı daha verimli denetimler:
- Koordineli planlama ve iletişim sonucunda daha koordineli iç ve dış denetim,
- Yüksek denetim kurumu ile iç denetçiler için net denetim kapsamı,
• Denetim çalışmasının gereksiz tekrar edilmesi olasılığının azaltılması (tutumluluk),
• Denetlenen kurumdaki aksamaların asgari seviyeye indirilmesi,
• Risk değerlendirmeleri ve önemli risklerin tespit edilmesi yoluyla denetim kapsamının iyileştirilmesi ve azami seviyeye çıkarılması,
• Denetim hizmetlerinin etkinliğini artırabilecek denetim tavsiyelerine ilişkin karşılıklı destek.
3.3.2. Koordinasyon ve İşbirliğinin Potansiyel Riskleri
Koordinasyon ve işbirliği sürecine özgü, yönetilmesi gereken bazı riskler mevcuttur. Bu risklerden bazıları şunlardır:
• Gizlilik, bağımsızlık ve tarafsızlığa gölge düşmesi,
• Olası çıkar çatışmaları,
• Sorumlulukların zayıflatılması,
• Bağımsızlık veya denetime ilişkin farklı mesleki standartların kullanımı,
• Birbirlerinin çalışmalarını kullanırken sonuçların yanlış yorumlanması,
• Konuya ilişkin çıkarılan sonuçların veya verilen görüşlerin farklı olması ihtimali,
• Diğer denetçinin olası bulgularının, bu bulguları destekleyecek yeterli kanıt elde edilmeden önce dışardan bir tarafa zamanından önce iletilmesi olasılığı
• Koordinasyon ve işbirliğinin boyutuna karar verilirken diğer denetçi üzerine konulan kısıtlama veya sınırlandırmaların dikkate alınmaması.
3.4. TÜRKİYE’DE DIŞ DENETİM İLE İÇ DENETİM ARASINDAKİ KOORDİNASYON VE İŞBİRLİĞİ
Kamu mali yönetimini, iç kontrolü, iç denetimi ve dış denetimi düzenleyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun iç denetimi düzenleyen kısmında iç denetim ve dış denetim arasındaki ilişki ile ilgili herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Kanunda iç denetçinin görevleri sayılmış ve devamında da, iç denetçi bu görevlerini, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen ve uluslararası kabul görmüş kontrol ve denetim standartlarına uygun şekilde yerine getirir, denilmiştir. Başkaca yetkili veya sorumlu kişi veya kurumdan bahsedilmemiştir.
İç denetim ve iç denetçiler açısından Sayıştay ile işbirliğine gitmek ve Sayıştay’ın bilgi ve deneyimlerinden istifade etmek hususu ile ilgili herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. Oysa Kanunda sık sık dile getirilen uluslararası standartlara göre iç denetim yapılır cümlelerine rağmen, yine uluslararası standartlarının zorunluluğu olan Uluslararası standartlara göre bir yüksek denetim kurumu olan Sayıştay ile işbirliğine gitme hususuna yer verilmemektedir.
Uluslararası standartlara göre Türkiye’nin yüksek denetim kurumu olan Sayıştay açısından da konu dar kapsamlı olarak ele alınmıştır. Sadece iç denetim bulgularından istifade etme hususu bakımından bir düzenleme bulunmaktadır. Bu düzenlemeye göre, dış denetim sırasında, kamu idarelerinin iç denetçileri tarafından düzenlenen raporlar, talep edilmesi halinde Sayıştay denetçilerinin bilgisine sunulur. İç denetim standartlarının belirlenmesi, iç denetim planlaması, iç denetim öncesi hazırlık, iç denetimin yapılması, iç denetim bulgularının raporlanması, değerlendirilmesi, izlenmesi gibi hususlarda işbirliği yapmak ile ilgili herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu durumun uluslararası standartlara göre bir eksiklik olduğu aşikardır.
Ayrıca, iç denetim ile Sayıştay arasında zorunlu bir işbirliğini gerektiren herhangi bir düzenleme bulunmamasının yanı sıra, taraflar arasında da herhangi bir isteklilik bulunmamaktadır.
Sonuç olarak Sayıştay ile Türk kamu yönetimi iç denetimi arasında işbirliği sağlanmalıdır ve söz konusu koordinasyon ve işbirliğinin sağlanmasına çalışılırken, her iki tarafa ilişkin anayasal ve yasal çerçeve ile anlaşmalar dikkate alınmalıdır. İşbirliği, çoğunlukla yüksek denetim kurumunun isteğine göre gerçekleşir. Bu nedenle, Türk kamu yönetimindeki dış denetim ve iç denetim işbirliği ve koordinasyonu sürecinde Sayıştay belirleyici olacaktır.
KAYNAKÇA
TORTOP, Nuri, İSBİR, Eyüp Günay, AYKAÇ Burhan, YAYMAN, Hüseyin, ÖZER, M.Akif (2010), “Yönetim Bilimi”, Nobel Yayınları, Ankara
BOLAT, Tamer ve SEYMEN, Oya A. ve BOLAT, O. İnci ve ERDEM, Barış (2009) Yönetim Ve Organizasyon, Ankara: Detay Yayıncılık.
ÖZTEKİN, Ali (2010) Yönetim Bilimi, Ankara: Siyasal Yayın-Dağıtım.
ŞENGÜL, Ramazan (2007), Henri Fayol’un Yönetim Düsüncesi Üzerine Notlar, Yönetim Ve Ekonomi Dergisi, 14/2, 257-273.
TOSUN, Kemal (1992), İşletme Yönetimi, Savaş Yayınları, Ankara
Kamu Yönetimi Araştırması Genel Rapor, Türkiye Ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayınları, Ankara, 1991
Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi Yönetim Kurulu Raporu, Türkiye Ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayınları, Ankara, 1966
AKYEL,Recai (2010), Bağımsız Kamu Dış Denetimi (Yüksek Denetim) İle İç Denetim Arasında Koordinasyon, Bütçe Dünyası Dergisi, 34/2, 131-144.
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (2003, 23 Aralık) T. C. Resmi Gazete, 25326.
6085 Sayılı Sayıştay Kanunu (2010, 19 Aralık) T. C. Resmi Gazete, 27790.
Mülga 832 Sayılı Sayıştay Kanunu (Mülga 2010, 19 Aralık) T. C. Resmi Gazete, 27790
Maliye Bakanlığı (2006), İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, (2006, 12 Temmuz), T. C. Resmi Gazete, 26226
Sayıştay Denetçi ve Raportörlerinin Denetim ve Çalışma Usulleri Hakkında Yönetmelik,(1976, 3 Haziran), T. C. Resmi Gazete, 15605
http://www.issai.org, (15.06.2010)
(http://INTOSAI.org, 2010)
KÖSE, Ömer (2000), Dünyada ve Türkiye’de Yüksek Denetim/Araştırma, Sayıştay Yayınları-Araştırma, İnceleme, Çeviri Dizisi, Ankara
KORKMAZ, Umut (2007), Kamuda İç Denetim, Bütçe Dünyası Dergisi, 25/2, 4-15
DOĞMUŞ, M. Didem (2008), İç Denetimin İç Kontrol ve Dış Denetimle İlişkisi, Maliye Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Bülteni, Sayı:22, 6-9
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder