Hazırlayanlar: Kubilay ÖZYALÇIN ve Hüseyin AYGÜN
Genel olarak, kamusal etkinlikleri ve kamu görevlilerini, kamuya hizmet etmek amacıyla yönlendirme ve yürütme çabası olarak tanımlanabilen kamu yönetiminde (Özer, 2005: 5), siyaset bilimi ve idare hukuku ile uyumluluk gözetilmek durumundadır. Öte yandan kamuya ussal, kalıcı, nitelikli ve ekonomik hizmet götürme yolları uygulanmaya çalışılmalıdır.
Kamu yönetiminin etkili bir biçimde gerçekleştirilebilmesi, eldeki kaynakların verimli kullanılabilmesine de bağlıdır. Kamu yönetiminin, kaynakları uygun bileşimde, doğru yerde, doğru zamanda kullanabilme ve harekete geçirme işlevi olan sevk ve idare, planların yaşama geçirilmesi sürecinde önem taşımaktadır.
Bu çalışma ile kamu yönetiminin temel unsurlarından olan sevk ve idare, kavramsal olarak incelenmiş, Osmanlı Devleti ve Türkiye Cumhuriyeti taşra yönetimi özelinde sevk ve idare uygulaması irdelenmiştir.
BİRİNCİ BÖLÜM
Sevk ve idare için “Emir-Kumanda Etme”, “Karar Verme”, “Yönetme”, “Yöneltme”, “Yönlendirme” terimleri de eş anlamlı olarak kullanılmaktadır.
Sevk ve idare, “Eldeki kaynakları en ussal ve etkin biçimde kullanarak, belli bir yapıyı en kısa ve kestirme yoldan belli amaçlara yöneltebilme güç ve çabası” biçiminde tanımlanmaktadır (Fişek, 1975: 232).
Tortop (1992: 265)’ a göre sevk ve idare, bir kuruluşun bütün çalışmalarını, uygulama ve başarıyı artıracak biçimde ahenkleştirme demektir.
Bir başka tanımda sevk ve idare, kurum çalışanlarının planlara uygun olarak etkinlik göstermeleri yönünde uyarılmalarıdır, denilmektedir (Can, 2005: 233).
Sevk ve idare, yönetimin en güç ancak en önemli işidir (Tortop vd., 2007: 91).
Yönetici, kurumun amaçlarını en iyi biçimde gerçekleştirmek üzere çeşitli düzeylerde inisiyatif alan, karar veren ve bu kararlarını yaşama geçiren kişidir.
Tortop (1992: 265)’ a göre yönetici, üst düzeyde çalışan sevk ve idarecidir.
Yönetici için bir başka tanımda, “Astlarının duygularını ve planları eyleme dönüştürürken karşılaştıkları sorunları anlamak için kişisel ve etkin bir biçimde önderlik eden kişidir.” (Can, 2005: 260) denilmektedir.
Eskiden geçerli olan ve yöneticiliğin insanda doğuştan gelen bir sanat olduğu, bu yeteneği olmayanların başarılı yöneticilik yapamayacağı görüşüne karşılık, 1920’li yıllarda yöneticiliğin bilgi ve tekniğe dayandığını ileri süren bir görüş ortaya atılmıştır. Bu görüş ile yönetim yeteneğinin öğrenme yoluyla kazanılabileceği ileri sürülmüştür (Tortop, 1992: 274)
Yöneticilik, çeşitli kaynaklarda önderlikle eş anlamlı olarak kullanılmaktadır. Eren (2003: 525, 526) ise önderlik kavramını “bir grup insanı belirli amaçlar etrafında toplayabilme ve bu amaçları gerçekleştirmek için onları harekete geçirme bilgi ve yeteneklerinin toplamıdır” biçiminde tanımlamakta ve önderliğin doğuştan kazanılıp çocukluk çağında geliştirilen bir yetenek olduğunu belirtmektedir. “Herkes iyi bir yönetici olabilir ancak herkes iyi bir önder olamaz” anonim sözünün de vurguladığı gibi önderlik için öğrenilerek geliştirilebilen yeteneklerden daha fazlası, insanları etkileyebilme ve kendini insanlara kabul ettirebilme gibi kişiye özel nitelikler gerekmektedir.
Yöneticinin, etkili bir yöneticilik sergileyebilmesi için astlarınca kabul görmesi gereklidir. Bu kabulü sağlayan yöneticinin grup normlarına uygunluğu, yeri geldiğinde öncülük edebilmesi, uyulamayacak emirleri vermemesi, emirlerini doğrudan vermek yerine yardımcıları aracılığıyla iletmesi, bir kişiye grup önünde suçlama ya da övgü yöneltmemesi ve ceza vermekten kaçınarak disiplin sağlayıcı koşulları oluşturması, yöneticinin başarısını ve etkinliğini artıracaktır (Can, 2005: 282).
Başka bir deyişle yöneticinin insanlara iş yaptırabilme yeteneği olmalıdır yani yönetici otoriteli olmalıdır (Tortop vd., 2007: 92).
Bir örgütte, yöneticinin sevk ve idare işinde yardım eden ya da görüş bildiren, uzman, denetçi ve yardımcı personel vardır. Bu personel, yöneticiye amaç belirlemede, örgütteki aksaklıkları belirleyip düzeltmede ve yönetme işinde yardımcı olurlar (Tortop vd., 2007: 93).
Yönetici davranış biçimleri, otokratik, demokratik-katılımcı ve tam serbestici (sorumluluk almayan) olarak üç ana grupta incelenmektedir (Tortop, 1992: 266).
Otokratik yönetici, yönetim yetkisinin tamamını kendisinde toplamakta ve çalışanlara hiçbir söz hakkı tanımamaktadır. Otokratik ve bürokratik toplumlarda yetişen çalışanların beklentilerine uygun bir yönetici tipidir. Yine de duygu ve düşünceleri dikkate alınmayan çalışanlarda tatminsizlik ve uyumsuzluğa neden olabilirler (Eren, 2003: 548, 549).
Demokratik – katılımcı yönetici, yönetim yetkisini paylaşma eğilimi gösterir, astlarının görüş ve düşüncelerine önem verir. Çalışanların sürece katılımını sağladığından ve çalışanların duygu ve düşüncelerini dikkate aldığından sağlıklı karar alınan, uyumlu bir çalışma ortamı sağlayabilirler. Bunun yanı sıra acil durumlarda karar alınmasında gecikmelere, fazla sayıda çalışanın olduğu kurumlarda zaman kaybına neden olabilirler (Eren, 2003: 548, 549, 550).
Tam serbestici (sorumluluk almayan) yönetici, çalışanları kendi haline bırakır, her çalışanın kendisine verilen kaynaklar ile amaçları gerçekleştirmesine olanak verir. Yetki kullanma hakkını bütünüyle astlarına bırakır. Bu tür yöneticilik uygulamasıyla bireysel eğilim ve yaratıcılıklar harekete geçirilir. Araştırma-geliştirme bölümleri gibi yüksek uzmanlık, deneyim, bilgi ve sorumluluk duygusuna sahip çalışanların bulunduğu kurumlarda tam serbestici yönetici, yararlı sonuçlar verebilmektedir. Çalışanlar arasında iş görmekten kaçınan, sorumluluk duygusu gelişmemiş kişilerin bulunması çalışma ortamında uyumsuzluk ve huzursuzluk yaratabilmektedir (Eren, 2003: 548, 550).
Kurumun etkinlik gösterdiği alana, çalışanlarının bilgi, görgü ve deneyimlerine ve içinde bulunulan koşullara göre her bir yönetici davranış biçiminin, kurumsal başarıya olumlu ya da olumsuz etkileri olabilmektedir. Bu anlamda, belirli bir yönetici davranış biçiminin diğerlerine salt üstünlüğü ya da diğerlerinden tartışmasız ve bütünüyle eksikliğinin bulunmadığı söylenebilir.
Tortop (1992: 267, 268)’ a göre yukarıda sayılanların dışında beş yönetici tipi daha bulunmaktadır. Bunlar:
Genel yönetim kurallarını bilen ancak işin tekniğine girmeyen genel yönetici,
Yönetim ile ilgili genel kurallardan çok işin tekniğine eğilen teknik yönetici,
Bir kuruluşun başına resmen seçilerek ya da atanarak gelen resmi yönetici,
Yetki ve yetkesi geleneğe dayalı olan seçilmemiş ya da atanmamış olan geleneksel yönetici,
Seçilmemiş ya da atanmamış oldukları halde çalışmaları, tutum ve davranışları ile sayılan ve sivrilen doğal yöneticidir.
Tortop (1992: 271,272)’ a göre bir yöneticide bulunması ve bulunmaması gereken özellikler aşağıda sıralanmıştır.
Bir yöneticide bulunması gerekenler:
a) Yönetimin işlevleri (sevk ve idare unsurları) olarak adlandırılan temel işlevleri yerine getirmelidir
b) Personelini dinlemelidir
c) Düşüncelerini personeline açıklamalıdır
d) İşyeri ile ilişkilerini kesmemelidir
e) Personele girişimcilik ruhu aşılamalıdır
f) Yetki devrinde cömert olmalıdır
g) İyi eleman yetiştirmelidir
h) Herkesi yeteneğine uygun işlerde çalıştırmalıdır.
Bir yöneticide bulunmaması gerekenler:
a) Taraf tutma
b) Anlayış noksanlığı
c) Kararsızlık
d) Etki altında kalma
e) Korku
f) İleriyi görememe
Bu özelliklerin yönetici tarafından içselleştirilme ve uygulanabilme düzeyi, bilgi, deneyim ve önderlik vasfının o yöneticide ne ölçüde bulunduğuyla ilgilidir.
Bir yöneticinin kurumunu verimli olarak idare edebilmesi için çalışanlarının yalnız resmi yönleriyle ilgilenmesinin yeterli olmadığı, çalışanların kişilik özelliklerinin de göz önünde bulundurulması gerektiği belirtilmektedir. İyi bir yöneticinin, bunun yanı sıra hem kişisel davranışları hem de grup davranışlarını bilmesi ve gerekli önlemleri alması gerekmektedir (Tortop, 1992: 261).
İyi bir yönetici, gerçekleştirmeyi planladıklarını ve görüşlerini personeliyle paylaşarak, bunların personelce benimsenmesini sağlar, personelin durumuna uygun iş bölümü yapar, örgüt içinde işbirliği duygusu yaratır (Tortop vd., 2007: 93).
Uyumlu ve verimli bir çalışma ortamının oluşturulması, kurumsal amaçlara ulaşmayı kolaylaştırıcı bir etmendir. Bu koşulların oluşturulabilmesi için yöneticinin personeline karşı bazı görevleri bulunmaktadır. Bu görevleri Aydın (2001: 68,69) şöyle sıralamıştır.
a) Koruma
b) Denetleme
c) Cezalandırma
d) Ödüllendirme
e) İlgilenme
f) Geliştirme
Bu görevlerden koruma, denetleme, cezalandırma ve ödüllendirme aşağıda açıklanmıştır.
Personel, sorumluluklarının gereğini yerine getirirken bilgisizlik, deneyimsizlik ya da ihmal nedeniyle kendisini çeşitli tehlikelere atabilir. Yöneticinin, personeli böyle tehlikelere karşı koruyup kollaması ve bazen de yöneticinin personelin kimi kusurlarını üst makamlara karşı üstlenmesine koruma denir. Koruma görevi bir dereceye kadar personelin fiziksel ve ruhsal sağlığını gözetmeyi de kapsar (Tortop vd., 2007: 107).
Denetleme, özellikle teknik ve ekonomik konularda amaç ve hedefler ile sonuçların karşılaştırılması, başarı sağlanıp sağlanmadığının ortaya konması işlemidir. Denetleme, personelin girişkenliğini harekete geçirmeye yönelik olmalı, girişkenliği törpüleyici olmamalıdır (Tortop vd., 2007: 108).
Denetlemenin sonucu olumlu ya da olumsuz olabilir. Olumsuz sonuç alınması durumunda, kusurların yinelenmesinin önüne geçmek için cezalandırma uygulanır. Cezalandırmada personelin kişiliğine saygı gösterilmeli, öncelikle personeli yetiştirmeye yönelik adımlar atılmalı, ceza gerektirmeyecek kadar küçük konuların üzerinde durulmamalıdır (Tortop vd., 2007: 108).
Amaç ve hedeflerin sonuçlar ile karşılaştırılması sonucu başarı sağlanması durumunda personelin verimliliğini artırmak, iş doyumunu yükseltmek ve başarılı çalışmaları teşvik etmek üzere ödüllendirme uygulanır. Ödüllendirmede ödül ile başarı arasında denge sağlanması, genel olarak da hakkaniyet ilkesine uygun davranılması gereklidir.
Üst yöneticiler, birçok yurttaşı ilgilendiren, geniş bir alanı kapsayan, çok mali kaynak gerektiren önemli kararların alındığı makamlara getirilen kişilerdir. Üst yöneticilik, yüksek öğrenim yapmış olmanın ötesinde bağımsız inceleme yapabilmek, uygulayıcı olmak ve sıradan işlerden soyutlanabilmek gibi yetenekler gerektirir (Tortop vd., 2007: 109).
Üst yönetici atamalarında, kimi ülkelerde yüksek öğrenimden sonra yarışmayla girilebilen okullardan iyi dereceyle mezuniyet gibi önkoşullar aranırken, pek çok ülkede ise kişisel ilişki, toplumsal konum, siyasi bağlantılar ve özellikle iktidar partisiyle yakın ilişkiler ölçüt olabilmektedir (Tortop vd., 2007: 110). Böylesi farklılıklar, yönetimde liyakat konusuna gösterilen özen ve bakış açısı ile kamu yönetimine verilen önem derecesinin göstergeleri olarak değerlendirilebilir.
Bir kuruluştaki yöneticilikle ilgili görevler üçe ayrılabilir:
1) Temel görevler: İşin yürütülmesi için gerekli ana görevlerdir.
2) Yardımcı görevler: İşin yürütülmesinde ikinci derecede yardım etmekle yükümlü kişilerin görevleridir.
3) Kurmay görevleri: Yönetici ve şeflere yardım etmek, uzmanlık sağlamakla yükümlü kişilerin görevleridir (Tortop vd., 2007: 97).
Emirler sözlü ya da yazılı olabilirler. Bir kuruluşun amaç ve hedeflerine ulaşabilmesi, yöneticinin yönetme çalışmaları için vazgeçilmez bir konumda bulunan emirlerinin yerine getirilebilmesine bağlıdır. Emirler, zamanında ve gerektiği biçimde yerine getirilebilmeleri için planlı, tam, açık ve anlaşılır, doğru kişi ya da gruba verilmiş, doğru yönetici tarafından verilmiş ve yerine getirilebilir olmalıdır (Tortop vd., 2007: 98).
Sevk ve idarenin iyi işleyebilmesi için hem yöneticinin hem de yöneticiden emir alan memur ve diğer personelin görevlerini en iyi biçimde yapmaları gerekmektedir. Bu süreçte iyi bir memurun sahip olması beklenen nitelikler şöyle sıralanabilir:
• Memur, yöneticinin görevlerini paylaşmalıdır.
• Memur, yöneticinin tutumunu temsil etmeli, yöneticisinin görüşlerini astlarına kendi görüşleri gibi yansıtmalıdır.
• Memur, üzerine düşen görevi emir almayı beklemeksizin yerine getirmelidir.
• Memur, sorumluluk alanındaki gelişme ve değişikliklere ilişkin olarak yöneticisini en kısa zamanda bilgilendirmelidir.
• Memur, hiyerarşik yapının uygulanması konusunda gerekli özeni göstermelidir. Yöneticisinin üstü kendisiyle doğrudan bağlantı kurarsa bundan yöneticisini bilgilendirmelidir.
• Memur, görevini yöneticisine devretmeye çalışmamalıdır.
• Memur, sorumluluk alanıyla ilgili olarak yöneticisinin karar alma sürecini elinden geldiğince kolaylaştırmalıdır (Tortop vd., 2007: 99, 100).
Kurumun ve bireylerin gereksinimlerini tatminle sonuçlandıracak bir iş ortamı yaratarak, bireyin (çalışanın) harekete geçmesi için etkilenmesi ve isteklendirilmesi sürecidir (Can, 2005: 233).
Bir kurumun personeli olmak nedeniyle tüm personele ya da özel bir başarı nedeniyle belirli sayıda personele ödül olarak da para verilebilir. Para, temel yaşamsal gereksinimleri karşılamanın ötesinde, bir kuruma yetenekli personeli çekmek için etkili bir araçtır ancak kurum içinde bir kişinin diğerinden daha fazla çalışması bakımından etkili değildir (Can, 2005: 246).
Bir kurumda yasalardan kaynaklı olarak zorunlu ya da kuruma özgü geliştirilmiş, uyulması gerekli kurallar bulunabilir. Kurum çalışanlarının, yasalardan kaynaklı kurallara yasa gereği olduğu için, kuruma özgü kurallara ise o kurumda çalışmayı kabul ettikleri için uymaları beklenir. Kuralların etkinliğinin sağlanması, kurallara uymamanın caydırıcı cezaları olmasıyla sağlanabilir (Can, 2005: 246, 247).
Çalışanlar, öğrenim düzeyleri yükseldikçe işten, paranın ötesinde başarı, tanınma, kendini gerçekleştirebilme gibi bir tatmin ve anlam beklemektedirler. Bu nedenle çalışanların verimini artırmak için iş tasarımı önem kazanmaktadır. İş tasarımının, iş değiştirme, iş genişletme, iş zenginleştirme, esnek zaman uygulaması, iş özellikleri modeli ve kalite grupları gibi uygulamaları sayılmaktadır (Can, 2005: 247).
Çalışanın, aynı düzeyde ve benzer beceriler gerektiren bir başka işle işlendirilmesidir. Bu yöntem, eğitim masraflarını artırması ve ilk çalışma günlerinde verimi düşürmesi gibi olumsuz yönlerinin yanı sıra devamsızlık durumunda boşluk doldurabilme, değişikliklere daha kolay uyum sağlama ve planlama konularında rahatlık sağlar (Can, 2005: 249).
Çalışanın görevlerinin yatay olarak genişletilmesi yoluyla işten duyulan tatmini artırmayı hedefleyen bir yöntemdir, çalışanlarca olumsuz olarak da algılanabilmektedir (Can, 2005: 249).
Çalışanın görevlerinin dikey olarak genişletilmesi ve iş üzerinde daha fazla karar almasına olanak sağlaması yoluyla tatmin düzeyini artırmak hedeflenir. Ek sorumluluk verilen çalışanın daha fazla kişisel gelişim duygusu elde etmesi beklenir (Can, 2005: 249).
Çalışma saatlerini belirleme yetkisini belirli ölçülerde çalışanlara vermek yoluyla bağımsızlık ve sorumluluk duygusu oluşturarak kişisel tatmini artırmayı hedefleyen bir uygulamadır (Can, 2005: 250).
Çeşitlilik, görev kimliği ve önem gibi özellikleri barındıran işlerde, kişisel başarı derecesi hakkında geribildirim sağlanması yoluyla iş tatminini artışını açıklayan bir modeldir. İş genişletme ve iş zenginleştirme yöntemlerinin birlikte uygulanmasını amaçlayan çalışmalar sonucu ortaya çıkmıştır (Can, 2005: 250).
Ortak sorumluluğu olan çeşitli kademe çalışanlarından sekiz – on kişinin oluşturduğu kalite gruplarının, düzenli olarak toplanıp kalite sorunlarını tartıştıkları ve çözüm aradıkları ortamları oluşturarak iş tatminini artırmayı amaçlar (Can, 2005: 250).
Sevk ve idarenin beş unsuru vardır:
1. Karar Verme
2. Haber Verme
3. Örgütlendirme
4. Harekete Geçirme
5. Yükseltme (Tortop vd., 2007: 100).
Bunlar aşağıda ayrıntılarıyla incelenmiştir.
Yöneticinin temel görevlerinden olan karar verme, belirli amaç ya da amaçlara ulaşmak üzere insan, para, zaman, malzeme, makine ve teçhizat, yer ve tesisler, yöntem ve olanaklar arasından seçim yapma sürecidir. Doğru karar vermek için bilgi birikimi ve deneyim, belirli ölçüde bağımsız hareket edebilme özgürlüğü gereklidir. Karar verme sürecinde rasyonellik gözetilmelidir (Eren, 2003: 185,186).
İyi bir kararın, kuruluş amaçlarına uygunluk, doğru zamanlama, sonuç getirme, en az masraf, gerçekçilik nitelikleri olmalıdır (Eren, 2003: 190).
Amaçların nitelikleri çözüme ulaştıracak kararları vermeyi doğrudan etkilemektedir. Amaçlar net, ölçülebilir, kurum amaçlarıyla uyumlu, personeli güdüleyici olmalıdır (Eren, 2003: 190).
Karar, bir kişi ya da bir grup tarafından verilebilir. Her karar aslında bazı araçlara verilen öncelik anlamına gelmektedir ve izlenen amaçlar arasındaki bir uzlaşıyı gösterir. Alt kademede çalışanların da karara katılmaları uygulamanın başarısını artırır. Karara katılanlar alınan kararın en iyi çözüm yolu olduğunu düşünürler ve çözüm sürecini benimserler. Karar alma sürecinde görüşleriyle önemli katkılarda bulunmuş birçok kişi olabilir ancak karar alındıktan sonra, alınan kararın üçüncü kişilere ya da örgüt dışındakilere karşı sorumlusu, ilgili yönetici ya da amirdir (Tortop vd., 2007: 101).
Karar verme sürecinde, kararla ilgili bilgi ve belge toplanması, yürütücü ve teknik makamların görüşlerinin alınması, seçeneklerin değerlendirilmesi ve en iyi çözüm yolu bulunarak karar verilmesi aşamaları izlenir (Tortop vd., 2007: 103).
Karar verme gelecekle ilgili bir eylemdir ve gelecekte koşulların değişmesi olasılığı her zaman olduğundan, yöneticinin pek çok değişkeni öz önüne alarak karar vermesi beklenmektedir. Yöneticinin karar verme için gerek duyduğu tüm bilgilerin sağlanabildiği ve bu bilgilerin güncel kaldığı durum belirlilik, tüm bilgiler olmasa bile süreç için yeterli sayılabilecek bilginin sağlanabildiği durum risklilik, tam bilgi edinmenin olanaksız olduğu durum belirsizlik ve hem sorun hem de çözümün belirsiz olması durumu muglâklık olarak sınıflandırılmıştır (Eren, 2003: 187, 188).
Karar verme sürecinde genellikle iki model kullanılmaktadır. Bunlardan klasik karar modelinde karar verme kuralları açık olarak belirlenmiştir; ekonomik çıkarlar gözetilir ve yöneticiler bu kuralların dışına çıkamazlar. Yönetsel karar modelinde ise belirsizlik ve muğlâklık koşullarında yöneticinin sezgilerini de kullanarak karar vermesi beklenmektedir. Bu modelin kuralları belirli değildir (Eren, 2003: 188, 189).
Örgütün kuruluş aşamasında verilen, girişimle ilgili kararlardır (Eren, 2003: 192).
Örgütün etkinlik alanı geliştirmesine yönelik kararlardır. Örgütün iç ve dış çevresinin ayrıntılı değerlendirmesi gereklidir (Eren, 2003: 192).
Örgütün bütçe, kaynak ve yetki dağılımına ilişkin kararlardır. Kaynak sağlama yol ve yöntemlerini ortaya koyarlar (Eren, 2003: 193).
Eyleme dönük ve hiyerarşik olarak en alt düzeyi ilgilendiren kararlardır. Belirsizliği ve riski düşük, kaynakların verimli kullanılmasına yöneliktir (Eren, 2003: 195).
Verilen kararların uygulanabilmesi için karar veren makamın, kararı uygulayıcılara ulaştırmasına haber verme denir. Kararın amacı, süresi ve nasıl uygulanacağı haber verilirken açık biçimde belirtilmelidir. Haber, açıklanması gereken her şeyi içermeli, uygulanması istenen karar ile süre ve olanaklar arasında bir denge bulunmalıdır (Tortop vd., 2007: 104).
Haber verme, sözlü olarak, hiyerarşik yazışmayla, düzenli rapor ya da tutanakla ya da örgütün çalışanlarının izleme zorunluluğu olan dergi ve kitaplar yoluyla sağlanabilir (Tortop vd., 2007: 104).
Verilen kararın uygulayıcılara haber verilmesi sonrasında, uygulayıcıların bu kararı uygulayacak duruma getirilmelerine örgütlendirme denir. Örgütlendirme, verilen kararla ilgili personelin seçimi, yeteneklerine göre işlendirilmesi, sorumlu oldukları konulardaki eksikliklerinin giderilmesi amacıyla eğitilmesi konularını kapsar (Tortop vd., 2007: 105).
Harekede geçirme, verilen kararın uygulayıcılara haber verilmesi ve uygulayıcıların bu kararı uygulayacak duruma getirilmelerinden sonra uygulayıcıların çalışmalarını düzen içinde sürdürmek ve geliştirmektir. Bu yolla yönetici, grup içinde birlik yaratmaya, uyuşmazlıkları gidermeye çalışır (Tortop vd., 2007: 105).
Yükseltme, harekete geçen uygulayıcıların (personel) çalışmalarının ne derece başarılı olduğunun belirlenmesi ve olumlu çalışmaların çeşitli biçimlerde takdir edilmesidir. Yükseltme, başarılı personele bir teşekkür etmekten daha önemli ve yüksek düzeydeki bir göreve atamaya kadar değişik biçimlerde uygulanabilir (Tortop vd., 2007: 106).
İKİNCİ BÖLÜM
Kamu hizmetlerinin teşkilatlandırılmasında başlıca iki büyük sistem söz konusudur. Bunlardan biri merkezden yönetim, diğeri yerinden yönetimdir. Fakat hiçbir yerde kesin ve tek yönlü uygulanmamaktadır. Diğer yandan merkezden yönetim ve yerinden yönetim ikili bir ayrım olmaktan ziyade sürekli bir değişken iki uç olarak düşünülmelidir. Bu tip sistemlerden biri de yetki genişliği terimi ile adlandırılan ve merkezden yönetimin yumuşatılmış bir şekli olan teşkilatlanma tarzıdır. (Payaslıoğlu, 1966)
İlber Ortaylı Osmanlı taşra yönetimini; eski Roma, Bizans, Sasani, Ortaçağ Avrupası’ndaki Şarman imparatorluğu gibi düşünmek ve yönetim sistemine bu çerçeve de bakmak gerekir diyor. Taşrada ki birimlerin batıdaki gibi yeşermediğini iddia etmektedir. (Ortaylı, 1976)
İlk devirlerde Osmanlı hükümdarları bir bölgeyi idare etmek için iki yetkili yönetici tayin etmişlerdi. İlk anlarda bey (subaşı) ki sultanın icrai otoritesini temsil eder, onun yanında da hukuki otoritesini temsilen bir kadı tayin edilirdi. Demek ki kadının beyden bağımsız olduğunu düşünürsek eyalet idaresinde ikili bir denge ile hükümranlık tesis edilmiş oluyordu. Bu sistem ülkenin çok geniş olmadığı ilk devirlerde işlemiştir. İlk devirlerde Osmanlı da taşradaki temel idari birim sancaktır. Rumeli de fetihlerin artması üzerine sancaklar üzerinde bir kontrolün tesisi zaruri oldu. 1.Murat ilk kez Rumeli beylerbeyliğini ihdas ederek tayin yaptı. İlk beylerbeyliği ‘bir üst örgütlenmeden çok bir kontrol ve koordinatör fonksiyonları olarak doğdu.1520’lerde eyaletlerin sayısı (Başlarında Beylerbeyi var) 6’ya 1610’da 32’ye ulaştı. (Ortaylı, 1976)
Beylerbeyinin oturduğu saraya paşa sancağı denirdi. Eyaletlerde mali işler için tımar defterdarı ve hazine kethüdası vardır. Beylerbeyi ve divanı tımar meselelerini çözümler, şikâyetleri dinler, gereken tedbirleri alırlardı. Beylerbeyi tayin edildiği eyaletin beylerbeyi hasları ile asker çıkarır. Bazen kapı halkının 4-5 bine çıktığı olurdu. Sancaklarda sancakbeyi vardı. Sancaklar kazalara ayrılmıştı. Kazalarda sancak da olduğu gibi birbirinden bağımsız subaşı ve kadı bulunurdu. Subaşıların yönettiği kazaların alt kademesinde de tımarlı sipahilerin bulunduğu köyler yer alır (Ortaylı, 1976)
Sancak, tımar sistemine dâhil olan idare birimidir. Tımar sisteminin uygulanmadığı eyaletlerde (Mısır, Bağdat, Habeşistan, Basra gibi) sancak yoktu ve bir tür özerklikleri vardı. Bunlar yarı özerk eyaletlerdi. Buralarda yeniçeri garnizonları, kadı ve defterdar vardı ve bunlar merkeze her yıl salyane denen belirli bir vergi öderlerdi. Bu eyaletlerde beylerbeyi adeta bir kral naibi gibi mahalli lordlar (beyler) üzerinde denetim kurmak için gönderilmiş oluyordu (Ortaylı, 1976)
Doğu Anadolu bölgesinde ise halkın göçebe olmasından olsa gerek sancak idaresi aşiret şeyhlerine verilmişti. Irsi lordluk görülen bu yerde hükümet bazen kadı tayin ederdi. Ocaklık, yurtluk ve Malikâne-divani denen sistemle idare edilen bu yerlerde aşiretler belli sayıda askerle orduya katılırdı (Ortaylı, 1976)
Tipik Osmanlı eyaleti tımar sisteminin uygulandığı sancaklardan meydana gelen bir bütündür; yani sancak idari mali yönden tımar sistemi içerisinde Osmanlı İmparatorluğu’nun taşra yönetiminde ana birimdir. Sancak taksimatı nispeten sabit kalmışsa da eyaletlerin mekânsal organizasyonların da önemli değişmeler olmuştur. Selanik ve Tuna vilayetinin yeniden düzenlenmesi, Aydın vilayetinin merkezinin İzmir’e nakli buna örnek olarak gösterilebilir. Bunda iktisadi değişiklikler etmendi.
Vilayet örgütünde değişmeler 19. yy da ülkenin ulaşım ağı ve dış ticaret kanallarının zorlamasıyla imparatorluğun eyalet taksimatı da devamlı olarak yeniden düzenlenmektedir. Örneğin klasik Osmanlı çağında aydın vilayeti Eyalet merkezi iken yolların ve üretim kontrol merkezini İzmir’e kaymasıyla, bu şehir eyalet merkezi oldu. Tuna ve Basra vilayetlerinin merkezleri, sınırları da değişmiştir. 19 yy da modern tarıma açılmaya başlayan ve diğer merkezler ile dolaysız üretim ilişkilerine giren Çukurova bir iktisadi kontrol merkezi haline geldi. Bölgenin Adana şehri Halep’e nazaran gittikçe gelişen bir faaliyet merkezi haline geldiğinden ayrı bir idari birim olarak teşkilatlandırıldı.
Bir Osmanlı eyaleti bugünkü Türkiye Vilayetlerinden çok daha geniştir. Bugünkü vilayetler esasen Osmanlı Sancakları genişliğindedir. Örnek olarak Edirne Vilayeti, bugünkü Edirne, Tekirdağ, Kırklareli (Kırkkilise) ve Tırnovayı içerirdi (Ortaylı, 1976)
Osmanlı yönetimi iki etnik grup bir köyde yaşasa bile, her ikisine de ayrı köy statüsü tanımıştır Muhtar seçimi yılda bir kez yapılırdı. 18 yaşını geçen ve yılda en az 50 kuruş vergi ödeyenler muhtarı seçerlerdi. Osmanlı hukuk mektebinin temsilcilerinden İsmail Hakkı Bey, köy idaresini organları, görev ve yetkileri bakımından tüzel kişiliğe sahip bir birim olarak niteler. Modern ölçülere baktığımızda bu su götürür bir hükümdür. Köy idaresinden beklenen vergi tevzi ve tahsilinde düzenlilik ve adaletin sağlanmasıdır.
Osmanlı imtiyazlı eyaletleri: Osmanlı eyalet teşkilatına bir istisna teşkil eden imtiyazlı eyaletler şunlardır:
Eflak-Boğdan, Brovnik, Kırım hanlığı ve Erdel beyliği. Osmanlı bunları haraca bağlamıştı ve mahalli hane halkının yönetimine terk etmişti. Osmanlı padişahı seçimi tasdik ediyordu.
Hicaz emirliği: Peygamber soyundan gelen Mekke şeriflerinin idaresine bırakılmıştır.
İmtiyazlı eyalet statüsüne giren diğer eyaletler: Tunus, Cezayir Libya idi. Osmanlı yönetimi özellikle toprak kaybına uğradığı 19 y.y. da elden çıkan ülkelere ilk elde bu statüyü vermiş, ancak klasik dönemin tersine bu fiili bir bağımsızlık olmuştur.
Nitekim 1861 de Romanya, 1878-1908 arasında Bulgaristan, Karadağ, Sırbistan (1878 e kadar) ve Mısır hıdivliği emanet-i mümtaze statüsünde sayılıyordu. Bu ülkelerin hükümdarları da yetki genişliğine sahip vali gibi gözükmektedir, ancak bunun pratikte hiçbir anlamı yoktu ve geleneksel birliğin kâğıt üzerinde devamı idi.
Merkezileşme ve modernleşme yolunda önemli adımlardan biri Cevdet Paşa, Fuat Paşa ve Mithat Paşanın hazırladığı 1864 tarihli vilayet nizamnamesidir. İlk önce Tuna vilayetinde uygulandı. İlk vali de Mithat Paşa oldu. Sonra diğer vilayetlere yaygınlaştı.
Vilayetin alt birimleri liva, kaza, nahiye ve köylerdi. Livalar mutasarrıflar tarafından yönetilirdi. Livalarda da liva idare meclisleri bulunurdu. Kazalar kaymakam tarafından yönetiliyor ve burada da bir kaza idare meclisi bulunurdu.1871 nizamnamesi ile statüsü tespit edilen nahiyelerde ise tamamen mahalli bir yönetim öngörülür. Müdür mahalli ahalisinden biri olacaktı. Nahiyenin köy üzerinde hiçbir denetim ve müdahale yetkisi yoktur. Maliye ve asayişe ilişkin konularda hükümetin vekili olacaktır.
Köyde muhtarla birlikte 3-12 kişilik seçimle kurulan bir ihtiyar meclisi bulunur.
Model olarak Fransız ‘Depertemente’ sistemi benimsenmiştir. Kadıların mülki ve beledi yetkileri esasen azaltılmıştır. Bu dönemden sonra hukuk adamı kişilikleri de gitgide sarsılmaya devam edecektir (Ortaylı, 1976)
Tanzimat’tan sonra valilerin askeri yetkileri alınmış, bu görev imparatorluğun altı tane ordusunun müşirlerine bırakılmıştır. Vilayet idare meclisi (memurlar ve ahaliden oluşan 6 kişidir) meydana getirilmiştir.
Bundan başka livalardan gelen temsilcilerle birlikte yılda bir vilayet umumi meclisi toplanırdı. Bu meclis bugün il genel meclisi olarak devam etmektedir.
Bu değişikliklerin hepsi merkeziyetçi bir idarenin yerleştirilmesi gayesiyle yapılmıştır. Merkezileştirmeye yardım için karayolu, demiryolu ve posta şebekeleri döşenmeye ve ıslah edilmeye başlandı.
Tanzimat’tan sonra idari teşkilat kadar mekânsal organizasyonlarda da değişiklikler görüldü. Bu tarz bir taksimatın gerçek ve modern anlamdaki merkeziyetçilikle bağdaşmayacağı bir gerçektir. Nitekim Tanzimat’taki düzenlemelerden başlayarak özellikle İttihat ve Terakki devrinde merkeze bağlı sancakların sayısı arttırılmıştır. Bu olay bugünkü Cumhuriyet yönetiminde sahip olduğumuz vilayet taksimatının biçimlenişinin bir başlangıcıdır. Bu tür sancaklar Balıkesir (Karesi) Canik (Samsun) gibileri örnek olarak gösterilebilir.
Prof. İnalcık’ a göre, 1500’lerde bir sancak beyinin yıllık geliri 4 bin ile 12 bin arasında değişmiştir. Oysa aynı dönemde Bursa’nın zengin tüccarı 4-6 bin servete nadiren sahipti.
19 yy da, yeni modern anlamda daimi ordu kurulana kadar eyalet yönetiminin organizasyonunda en önemli faktör askeri düzen idi. Kanuni devrinde süvari sayısı 6 bin, Yeniçeriler 12 bin kişi iken, tımar ordusu 40 bin kişidir.
Merkezi idarenin taşra teşkilatı, (Anayasaya uygun olarak) temel olarak il sistemine dayanmaktadır. İlgili anayasa maddesi, (1982 Anayasası Madde 126) ‘Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır’ diyerek diğer idari kademeleri saymamıştır (Türk hukuk sitesi, 2011). Yürürlükte bulunan Anayasa illerin idaresinin yetki genişliğine dayanacağını belirtmiştir. 1982 Anayasası bununla birlikte görev ve yetkileri kanunla düzenlenmek şartıyla, ‘kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyumu sağlamak amacıyla, birden çok ili içeren merkezi teşkilat kurulabilir’ diyerek bölge kuruluşlarına cevaz vermiştir (Türk hukuk sitesi, 2011).
1924 anayasası illerden bahsetmiş, hatta illerin alt kademelerini saymıştı. İlk kez 1961 anayasası bölge kuruluşlarının kurulmasına cevaz vermişti.( Payaslıoğlu, 1966)
Mevcut il bölümleri 1909 itibariyle Osmanlı imparatorluğu devrinde kurulmuş bulunan livalara dayanmaktadır. Gerçekten 1921 anayasasından sonra mevcut livaların hepsi il yapılmış ve bu suretle başlangıçta 74 il ortaya çıkmıştır. Bu sayı 1926 da 63 e indirilmiştir. 1933 de İçel, Hakkâri, Artvin, Aksaray, Cebelibereket ve Şebinkarahisar illerinin kaldırılmasıyla 57 ye düşmüştür. 1936 da Çoruh, Hakkâri, Bitlis, Bingöl, Tunceli ve 1939 da Hatay’ın de anavatana katılmasıyla, il sayısı tekrar 63 e çıkmıştır. Bu illerin çoğunluğu yalnız isimleri bakımından değil alanları bakımından da eski eyalet livalarına (sancak) karşılık gelmektedir. Daha sonraki yıllarda yapılan değişiklikler esası bozacak derece de büyük olmamıştır. Uzun süre duraklayan il sayısı 1989’dan itibaren yeniden artmaya başlamıştır. Bugün bu sayı 81’e çıkmıştır. İl olma rasyonel ölçülerden ziyade tarihi bir oluşuma ve geleneklere dayanmaktadır. Bakanlıkların çoğunlukla her ilde hizmet birimleri bulunmaktadır.
Merkezi idare, üstlendiği kamu hizmetlerini hizmetin gereklerine, ekonomik ve toplumsal koşullara, ülkenin coğrafya durumuna göre yürütmek, hizmetleri ülkenin her tarafında bulunan halka götürmek için taşrada da örgütlenmiş bulunmaktadır. Bu taşra teşkilatı merkezde bulunan merkezi idarenin taşradaki uzantısıdır. Ancak şunu da söylemek gerekir ki taşra teşkilatında ki birimler ne kadar çeşitli olursa olsun bir bütünün parçasıdırlar yani hepsi aynı devlet tüzelkişiliğinin içerisinde yer alırlar (Türk hukuk sitesi, 2011).
Görüldüğü gibi 1982 Anayasası Mülki idare birimlerinden sadece ‘il’in ismini zikretmiştir. Buradan da anlaşılması gereken anayasada adı zikredilen ‘il’ mülki idare biriminin dışındaki diğer birimlerin kanunla düzenlenecek olması yani bunların neler olacağı hususunun Yasama organının takdirine bırakılmış olmasıdır. Gerçekten de Yasama organı 10 Haziran 1949 tarih ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu ile ilin altında yer alacak olan mülki idare birimlerini belirlemiştir. Bunlar ilçe ve bucaklardır. İlçe yönetiminin başında ‘kaymakam’ bucak yönetiminin başında ise ‘bucak müdürü’ bulunacaktır.
İllerin Genel Durumu: İller Türkiye’de merkezi idarenin en büyük taşra teşkilatıdır. İllerin genel durumu 5442 sayılı il İdaresi Kanunu’nda düzenlenmiştir. Buna göre illerin kurulması, kaldırılması, ad ve merkez sınırlarının belirtilmesi ve değiştirilmesi kanunla olur (5442 s.K md.2/A). Aynı şekilde bir ilçenin bir ilden ayrılıp bir başka ile bağlanması da kanunla olmaktadır. Bunlarla beraber, bir ilçenin komşu il ve ile olan sınırlarının yeniden düzenlemek veya bir bucağın bağlı bulunduğu il değiştirilmek suretiyle bir ilin sınırlarının değiştirilmesi İçişleri Bakanlığı’nın hazırlayacağı ortak kararname ile olur (5442 sy. Kn. md. 2/C), (Türk hukuk sitesi, 2011).
İl İdaresinin Bölümleri: İl idaresi üç bölümden oluşmaktadır, bunlar, vali, il idare şube başkanları ve il idare kuruludur. İl idaresinin başı olan vali, illerin yetki genişliğine dayanmasından dolayı devlet tüzel kişiliğinin, hükümetin ve ayrı ayrı her bakanlığın temsilcisidir.
Valilik kanunlarda istisnai memurluklar arasında sayılmıştır. Bir başka anlatımla vali olmak için kanunlarda özel şartlar ön görülmemiştir (Türk hukuk sitesi, 2011). Dolayısıyla istisnai memurluğa normal bir devlet memurluğuna atanma şartları olarak sayılma koşullarına haiz olan herkes atanabilir. Yani öğrenim koşulu olarak ortaokul mezunu olmak yeterlidir.
10 Haziran 1949 tarih 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 9’uncu maddesinde “valiler ilde, devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır” denilerek valinin hükümetin ve her bir ayrı bakanlığın tek tek temsilcisi olduğu vurgulanmıştır.
Valinin ildeki tüm merkezi idare örgütlerinin ve personelinin başı olması nedeniyle oldukça geniş bir alana nüfuzu vardır. Bununla beraber adli ve askeri örgütler valinin yönetim ve denetimi altında değildir. Vali adli örgütlerle sınırlı bir ilişki içerisindedir.
Valinin askeri örgütlerle ilişkisi de gayet sınırlıdır. Vali sadece askerlik işleri ile ilgili şikâyetleri dinlemek içi ve bu şikâyetleri ilgili askeri makamlara ve gerektiğinde bakanlığa bildirmek ve il içindeki kolluk kuvvetleri ile bastırılamayacak olağanüstü ve ani olayların ortaya çıkması halinde en yakın askeri birlik komutanından yardım istemek yetkisine sahiptir. Valinin bu istemi derhal yerine getirilir (5442 s.K md11/D).
Valinin başlıca görevleri olarak şunları sayabiliriz: Vali, kanun, tüzük, yönetmelik ve Hükümet kararlarının neşir ve ilanını ve uygulanmasını sağlamak ve Bakanlıkların talimat ve emirlerini yürütmekle ödevlidir. Bu işlerin gerçekleştirilmesi için gereken bütün tedbirleri almaya yetkilidir. Kanun, tüzük, yönetmelik ve Hükümet kararlarının verdiği yetkiyi kullanmak ve bunların yüklediği ödevleri yerine getirmek için valiler genel emirler çıkarabilir ve bunları ilan ederler (Karadeniz, 2005). İlin her yönden genel idare ve genel gidişini düzenlemek ve denetlemekten sorumludur.
Vali, il sınırları içinde bulunan genel ve özel bütün kolluk kuvvet ve teşkilatının amiridir. Suç işlenmesini önlemek, kamu düzen ve güvenini korumak için gereken tedbirleri alır.
İl İdare Şube Başkanları: İldeki merkezi yönetim kuruluşlarının başında bulunan yüksek memurlara idare şube başkanları denilmektedir. Bu başkanlar başkentteki başlıca bakanlıkların ya da bazı bakanlıkların bağlı kuruluşları ile ana hizmet birimlerinin ildeki servisleri niteliğindedir.
İl İdare Kurulu: İlde valinin başkanlığını yaptığı ve hukuk işleri müdürü, defterdar, milli eğitim müdürü, bayındırlık ve iskan müdürü, sağlık müdürü, tarım ve köy işleri müdüründen oluşan il idare kurulu vardır.
Cumhuriyet döneminde, her büyüyen şehir il merkezi haline getirilmek istenmiştir. Bu küçük sahalı illerin alanının büsbütün ufaltmakta ve nüfusunu da ölçü altına düşürecek kadar azaltmaktadır (Payaslıoğlu, 1966).
1924 anayasası ilçeden bahsetmekte fakat yeni anayasa açıkça bahsetmemektedir. Çok eski bir tarihi geleneğe sahip olan ilçe, kamu hizmetlerinin halka götürülmesinde ve yurt ölçüsünde sosyal ve ekonomik şartların geliştirilmesinde çok önemli bir rol oynaya gelmiştir.
İlçelerin Genel Durumu: Merkezi idarenin taşra teşkilatındaki ikinci bölüm ilçe idaresidir. İlçelerin kurulup kaldırılması ve değiştirilmesi de tıpkı illerde olduğu gibi kanunla olmaktadır.
Anayasamıza göre sadece illerin yönetimi yetki genişliği ilkesine dayanması söz konusu olduğundan, vali ve kaymakam arasında önemli yetki farklılıkları ortaya çıkmaktadır. Valiler yetki genişliğinden yararlanırlar. Kaymakamlar ise bundan yararlanamazlar (YILDIZ, ). Bu bakımdan valiler merkeze sormadan karar alabilirler, kaymakamlar ise bunu yapamazlar. Valinin genel emir çıkarma yetkisi vardır; kaymakamın ise böyle bir yetkisi yoktur. Valinin il içerisindeki memurları atama yetkisi kaymakam için son derece sınırlıdır. Kaymakama valinin aksine yabancı ülke konsolosları ve komşu devletlerin sınır makamları ile ilişki kurma yetkisi verilmemiştir.
Kaymakam ilçe idaresinin başıdır. Kaymakam ilçede hükümetin temsilcisi olup, ilçenin genel olarak idaresinden sorumludur. Kaymakam ilçenin genel olarak idaresinden sorumlu olduğu için ilçedeki adli ve askeri örgütlerin dışındaki diğer tüm idari örgüt ve personelinden sorumludur.
İlçe İdare Şube Başkanları, İlçe yönetimi içinde yer alan kuruluşların başında bulunan memurlara ilçe idare şube başkanları denir. Bunlar, yazı işleri müdürü, mal müdürü, milli eğitim müdürü, tarım ve köy işleri müdürü, emniyet amiri, jandarma komutanı gibi merkezin ilçede bulunan üst düzey yöneticileridir.
İlçe idare kurulu, kaymakamın başkanlığında yazı işleri müdürü, sağlık ocağı hekimi, İlçe Milli Eğitim Müdürü ve Tarım ve Köy işleri Müdüründen oluşmaktadır. İlçe idare kurulunun görevleri genellikle il idare kurulunun görevleriyle örtüşmektedir.
Merkez ilçe kaymakamlığı görevini de bizzat vali yapar. Büyükşehir kurulan il merkezlerinde merkez ilçe kavramı ortadan kaldırılmıştır.
İlçe sayısı 1928 de 391 iken bu sayı günümüzde 950 yi aşmıştır.
Bucak ilk bucak kuruluşu 1864 tarihli vilayet nizamnamesiyle ortaya çıkmıştır (Ortaylı, 1976)
Mülki idare bölümlerinin üçüncüsü de bucaklardır. 5442 sayılı il idaresi kanunu tarafından bucak idaresi, ”bucak, coğrafya, ekonomi, güvenlik ve mahalli hizmet bakımlarından aralarında münasebet bulunan kasaba ve köylerden meydana gelen bir idare bölümü” olarak tanımlanmıştır. Bucaklar il ve ilçelerde olduğu gibi kanunla değil bir idari işlemle kurulurlar. Bu idari işlem İç İşleri Bakanlığının kararı ve Cumhurbaşkanının onayıdır.1926 da 661 olan bucak sayısı, 1947 de 892 ye çıkmıştır (Anonim, 1972)
Bucaklar yıllardan beri fiilen yok olmaya terk edilmişlerdir. Bugün 689 bucak olmasına rağmen bunların sadece 1 inde bucak müdürü vardır.
5442 sayılı kanunun 42 nci maddesine göre “bucak müdürü, bucakta en büyük hükümet memuru ve temsilcisidir”. Bucak müdürü bucaktaki işlerin yürütülmesinden sorumludur.
Seçimlik ve doğal üyelerden oluşan bucak meclisi ve bucak komisyonu bucak yönetiminin organlarındandır.
1960’larda büyük şehir sınırları içerisinde bucaklar vardı. Ortaköy, Beşiktaş’a, Keçiören Altındağ’a bağlı bucak merkeziydi (Payaslıoğlu, 1966).
Köy bir mahalli idare birimidir ve bu sebeple incelenmesi bu çalışmanın çerçevesi dışında kalmaktadır. Merkezi idarenin köylerde bir dereceye kadar yer bulan yegane birimleri okullardır. Bunun dışında köylerle en sık ve sıkı irtibatı bulunan merkezi kuruluş ise jandarma teşkilatıdır. Bütün bu şartlar aslında tamamıyla bir mahalli idare birimi organı olan köy muhtarlarını çeşitli bakımlardan merkezi idarenin de temsilcisi ve elemanı durumuna sokmuştur. 442 sayılı Köy Kanununa göre muhtar devletin memurudur (Payaslıoğlu, 1966).
Yıllara göre mülki idare bölümleri aşağıdaki çizelgede gösterilmiştir (İller İdaresi, 2011).
| YILI | İLGİLİ KANUN | İL SAYISI | İLLER | İLÇE SAYISI | BUCAK SAYISI | KÖY SAYISI |
| 1920 | | 71 | - | - | - | - |
| 1924 | | 74 | Artvin, Kars, Ardahan İl haline getirildi. | - | - | - |
| 1926 | | 63 | Üsküdar, Beyoğlu, Çatalca, Gelibolu, Ardahan, Muş, Dersim, Genç, Siverek, Ergani ve Kozan ilçeye dönüştürüldü. | 317 | 661 | - |
| 1929 | | 63 | Bitlis İli İlçe haline, Muş İlçesi il haline getirildi. | - | - | - |
| 1933 | | 57 | Aksaray, Cebelibereket, Artvin, Şebinkarahisar, Hakkâri İlçe oldu. Mersin ve Silifke illeri birleştirilerek İçel İli kuruldu. | 351 | 699 | - |
| 1936 | | 62 | Artvin, Hakkâri, Bitlis, Bingöl, Tunceli İl haline getirildi. | 356 | 809 | - |
| 1939 | | 63 | Hatay İl oldu. | 364 | 817 | - |
| 1953 | | 63 | Uşak İl oldu. Kırşehir İlçeye dönüştürüldü. | 460 | 940 | - |
| 1954 | | 66 | Adıyaman, Sakarya, Nevşehir İlleri kuruldu. | 460 | 940 | - |
| 1957 | | 67 | Kırşehir tekrar il oldu. | 570 | 930 | - |
| 1989 | 3578 | 71 | Aksaray, Bayburt, Karaman, Kırıkkale il oldu. | 696 | 793 | - |
| 1990 | 1990/3647 | 73 | Batman ve Şırnak il oldu. | - | - | - |
| 1991 | 3760 | 74 | Bartın il oldu. | 828 | 699 | 35159 |
| 1992 | 3806 | 76 | Ardahan, Iğdır il oldu. | 839 | 697 | 35129 |
| 1995 | KHK.550 | 79 | Yalova, Kilis, Karabük il oldu. | 847 | 690 | 35325 |
| 1996 | 4200 | 80 | Osmaniye il oldu. | 849 | 689 | 35426 |
| 1999 | KHK.584 | 81 | Düzce il oldu | 850 | 688 | 35145 |
Yönetim işlevi tüm unsurlarıyla bir bütündür. Yönetimin icrai kısmını oluşturan sevk ve idare, faaliyetlerin gün ışığına çıkan bölümüdür. İyi bir yönetim için zincirin tüm halkalarının güçlü olması elzem olmakla birlikte; sahaya ve göz önüne çıkan kısım sevk ve idare olduğu için, yönetim fonksiyonunun ikame edilemez ve her an önem verilmesi gereken kısmıdır.
Sevk ve idarede insan unsurunu en yoğun şekilde işin içine katma söz konusu olduğundan bu faaliyet özenle sürdürülmelidir. Günümüzde sevk ve idareyi geliştirmek için çeşitli araştırmalar yapılıp, değişik yöntemler denenmektedir. Kabul edilen anlayış karizmatik liderliğin yerine yönetişime, matriks örgütlenmeye, bilgiye ve insani değerlere önem veren ve onları geliştirici liderliktir.
Sevk ve idare de en önemli görev yöneticiye (sevk ve idare eden) yüklenmektedir. Bundan dolayı sevk ve idare personelinin yetiştirilmesi ve seçiminde özel yöntemler geliştirilmelidir. İyi bir yönetici idare-i maslahatçılıkla yetinmemeli, mevcut usullere uymayı yeterli görmemeli, bunun ötesine geçme arayışında olmalıdır. Verimli ve etken bir sevk ve idareye iyi bir bilgi akışı ve astların fikirlerinin dinlenip harmanlamasıyla daha etkili ulaşılır. Yöneticiler karar öncesinde bilgili, tecrübeli ve teknik personele danışmalı ve bu yöntem kurumsallaşmalıdır.
Çalışmamızın bir kısmını oluşturan merkezi idarenin taşra örgütü, genel hatlarıyla, Osmanlı imparatorluğu’ndan miras kalmıştır. Osmanlıda önce sancak sonra liva temel yönetim birimiyken, Cumhuriyette hemen hemen aynı adla ve alanla örtüşen il, anayasalarımızda sayılan asıl kaide olmuştur. Osmanlının livalarını miras alan cumhuriyet, ana yapıyı korumakla beraber günümüze kadar, il alan ve sayısında önemli sayılabilecek değişiklikler yapmıştır. Ülkemizin nüfus ve ekonomik örgütlenmesinde 1920’lerden bu yana kökten sayılabilecek değişiklikler olmuştur. Cumhuriyet kurulduğunda çok cılız bir sanayi ve yüzde seksen beşi köylerde yaşayan bir toplumduk. Doksan yılda nüfusumuz 13 milyondan 75 milyona, kentleşme oranımız yüzde 15’ten yüzde 80’e yaklaşmıştır. Kentleşme morfolojisinde de önemli değişiklikler olmuştur. İl örgütlemesinin bu değişikliğe pek ayak uydurduğu söylenemez. 1950 den sonra - siyasi bir örnek hariç – Anayasamızda belirtilen ekonomik ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre il kaldırılması yapılmamıştır. Kırıkkale, Batman gibi sanayileşmeyle gelişen merkezler il yapılmışsa da, il yapmada anayasada sayılan sebepler ve ekonomik ve idari gereklerden çok, siyasi (belediye seçimi yapılacak Yalova, Kilis, Karabük gibi) ve geleneksel (Bayburt, Aksaray gibi) ölçütler gözetilmiştir. Bu düzenlemeler il deseninde önemli değişiklikler meydana getirmiştir. Bugün en kalabalık ilimizin nüfusu, en az nüfuslu ilimizin 200 katıdır; en geniş alanlı ilimiz en dar sahalı ilimizin yaklaşık elli katıdır. İlerin GSMH (Gayri Safi Milli Hasıla) ve kişi başına gelir dağılımındaki dengesizlikler de düzeltilememiştir.
İlçe sayıları nüfus artışına paralel olarak, istikrarlı bir şekilde arttırılmıştır. Büyüyen büyük şehirler de yeni ilçelerin kurulması, ihtiyaca yönelik olumlu düzenlemelerdir. Şehirleşme ve göçle birlikte ilçelerin nüfus yapısındaki yelpaze de devamlı açılmaktadır. Birkaç bin nüfuslu ilçelerle, milyonluk ilçeler aynı düzenlemelere tabi olarak yönetilmektedir.
Osmanlı’nın son döneminde düzenlenip, Cumhuriyetin ilk yıllarında önemli sosyo-ekonomik işlevler gören bucak yönetimi fiili olarak bitmiştir; bugün sadece tek bucakta yönetim vardır. Bunların sadece nostaljileri kalmıştır.
Köyler, özünde mahalli idare birimi olmakla beraber muhtara yüklenen bazı görevler nedeniyle merkezi idarenin taşra örgütüyle ilişkilendirilebilir. Yeni düzenlemelerle bu ilişki daha netleştirilebilir.
Anonim (1972) İl Genel Yönetimi, Ankara: İçişleri Bakanlığı iç düzen yayınları No:8
Anonim (2000) Türkiye’de Yönetimin Yeniden Yapılanması, Ankara: TOBB
AYDIN, A. H. (2001) “Yönetimin Fonksiyonları”, Güney, S. (ed) Yönetim ve Organizasyon, Ankara: Nobel, s. 57-86.
CAN, H. (2005) Organizasyon ve Yönetim, Ankara: Siyasal Kitabevi.
EREN, E. (2003) Yönetim ve Organizasyon (Çagdaş ve Küresel Yaklaşımlar), İstanbul: Beta Yayın No: 1067.
FİŞEK, K. (1975) Yönetim, Ankara: AÜ SBF Yayınları Yayın No: 387.
ORTAYLI, İ. (1976) Türk İdare Tarihi, Ankara: TODAİE
PAYASLIOĞLU, A. (1966) Merkezi İdarenin Taşra Teşkilatı Üzerine Bir İnceleme, Ankara: TODAİE ve DPT ortak yayını
TORTOP, N. (1999) Personel Yönetimi, Ankara: Yargı
TORTOP, N., İSBİR, E. G., AYKAÇ, B., YAYMAN, H. ve ÖZER, M. A. (2007) Yönetim Bilimi, Ankara: Nobel Yayın
Cemal YILDIZ, “Türkiye'nin Yönetim Yapısında Yetki Paylaşımı,” İdarecinin Sesi Dergisi Sayı: 145
M. Akif ÖZER, (2005) “Günümüzün Yükselen Değeri: Yeni Kamu Yönetimi,” Sayıştay Dergisi Sayı: 59
Yaşar KARADENİZ, “Taşra Yönetiminin Yeniden Yapılanması,” İdarecinin Sesi Dergisi Sayı: 145
http://www.turkhukuksitesi.com, erişim tarihi: 2 Kasım 2011
http://www.illeridaresi.gov.tr, erişim tarihi: 2 Kasım 2011
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder