Kamu Yönetimi - Merkezi Yönetim ve Yerel Yönetim İlişkileri

Hazırlayanlar: SENEM YILMAZ ve MEHMET EMİN YOLUK

 

İÇİNDEKİLER

İÇİNDEKİLER

GİRİŞ

BİRİNCİ BÖLÜM

KAVRAMSAL ÇERÇEVE

1.      MERKEZDEN YÖNETİM KAVRAMI

1.1.    Yetki Genişliği        

1.2.    İdarenin Bütünlüğü İlkesi

1.3.   Hiyerarşi

1.4.    İdari Vesayet

2.      YERİNDEN YÖNETİM KAVRAMI-ADEMİ MERKEZİYET

2.1.    Yerel Yerinden Yönetim

2.2.    Hizmet Yerinden Yönetim

3.      YERELLİK İLKESİ(SUBSIDIARITE)

4.      ÖZERKLİK İLKESİ

4.1.   Yerel Özerklik

4.1.1.     Özerkliğin Sınırı

4.1.2.     Özerkliğin Koşulları

4.2.   İdari, Mali ve Yerel Özerklik İlişkisi

4.3. Özerklik ve Demokrasi

İKİNCİ BÖLÜM

YASAL ÇERÇEVE

5.      ANAYASAL AÇIDAN TÜRKİYEDE YEREL YÖNETİMLER

6.      YEREL YÖNETİMLER MEVZUATINDAKİ DEĞİŞİKLİKLER

7.      TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLERİN NİTELİĞİ

8.      TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİM BİRİMLERİ VE GÖREVLERİ

8.1.   İL ÖZEL İDARELERİ

8.2.   BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİ

8.3.   BELEDİYELER

8.4.   KÖYLER

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

AMPİRİK ÇERÇEVE VE UYGULAMA ALANLARI

9.      YÖNETİMLERARASI İLİŞKİLERİN TEMEL ÖZELLİKLERİ

9.1.              Resmilik

9.2.             Gayri resmilik

9.3.             Siyasilik

9.4.             Mali

9.5.             Yönetim

10.  TÜRKİYE’DE YÖNETİMLER ARASI İLİŞKİLER

10.1.                   Yetki Ve Sorumluluk Paylaşımı

10.2.                   Denetim

10.3.                   Mali İlişkiler

DÖRDÜNCÜ BÖLÜM

AB VE YEREL YÖNETİMLERE YAKLAŞIMI, ESTONYA ÖRNEĞİ

11.  AB VE YEREL YÖNETİMLER

11.1.                   Türkiye’den Beklentiler

12.  ESTONYA ÖRNEĞİ

12.1.                   Neden Estonya Yerel Yönetimi?

12.2.                   Estonya’da Yerel Yönetim

SONUÇ

KAYNAKÇA

GİRİŞ

Devlet, toprak bütünlüğü içerisinde vatandaşlık kimliği altındakilere her türlü hizmete sunmakla yükümlü bir organdır. İdare hukukunun ve idari yapının örgütlenmesinde bu sorumluluk; yasalar çerçevesinde üniter bir yapı sergileyen ülkemizde merkezi yönetim ve yerel yönetimler tarafından paylaşılmıştır. Bu çalışmada öncelikle merkezi yönetim ve yerel yönetim kavramlarını tanımlamaya ve bu kavramların olmazsa olmaz alt başlıklarına değinilmiştir. Yetki genişliği, Hiyerarşi, ademi merkeziyet, yerellik(subsidiarity), özerklik gibi kavramların açılımından sonra ülkemizde merkezi yönetim ve yerel yönetimlerin anayasal çerçevesinde değinilecektir. Anayasanın emrettiği hükümler çerçevesinde yerel yönetimlerin ne şekilde örgütlendiği üzerinde durulduktan sonra   Yönetimlerarası ilişkilerin taşıdığı ve önem gösteren özellikleri açıklanmaya çalışılacaktır. Türkiye’nin dış politika gündemini 1994 yılından beri işgal eden Avrupa Birliği yerel yönetimlere başlı başına önem vermiş yerel yönetimleri ülkelerin bölgesel kalkınmalarında gerekli görmüş bu alanda bir dizi çalışmalar gündeme getirmiştir. Kısaca 11’inci başlık altında incelenen bu konu sonrasında Türkiye’den yerel yönetimler alanında beklentilere girilmiş ve son olarak 2004 yılında üyeliği onaylanmış olan 1991 yılında bağımsızlığını kazanmış, ve günümüzde köylerinde bile e-vatandaşlık uygulamasına gidilmiş ve kulübelerde internet erişimi olanakları tanınan Estonya’nın yerel yönetimlerinin yapısına bakılıp sonuç ve önerilerle çalışma tamamlanacaktır.

BİRİNCİ BÖLÜM

KAVRAMSAL ÇERÇEVE

1.    MERKEZDEN YÖNETİM KAVRAMI

Merkezden Yönetim , kamu hizmetlerinde birlik ve bütünlüğü sağlamak amacıyla söz konusu hizmetlere ilişkin karar ve faaliyetlerin merkezi hükümet ve onun hiyerarşik yapısı içinde yer alan örgütlerce yapılması demektir. Merkezden yönetim ilkesi, “siyasi” ve “idari” olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.

Siyasi bakımdan merkezden yönetim, bir ülkede yasama organının ve hükümetin tek olmasını ve dolayısıyla siyasi otoritenin tamamen merkezdeki iktidarda toplanmasını ve hukuki birliğin mevcut bulunmasını ifade eder. Yani üniter devlettir.

İdari bakımdan merkezden yönetim ise, daha dar bir anlamı ifade eder. İdari merkeziyetçilik kamu otoritesinin merkezileştirilmesini gerektirir. Kamu hizmetlerine ilişkin politikaların belirlenmesi ve karar alınması yetkisi merkezi idarede toplandığı gibi bunların yürütülmesine ilişkin üstünlük de bu organlara verilmiştir. İdari merkeziyetçilik siyasi merkeziyetçiliğin sonucudur. [1]

İdarenin görevlerinin merkez veya merkeze bağlı makam ve görevliler tarafından yerine getirilmesine merkezden yönetim denir. İdare, hiyerarşi bağı ile merkeze bağlanmış görevlilerden oluşan bir örgüt niteliğindedir. Kamu hizmetleri; bir tek çatı altında, tek merkezi güçle hareket eden bir bütünü oluşturmaktadır.

1.1.                  YETKİ GENİŞLİĞİ

Yetki genişliği; merkezdeki kuruluşların, merkezden uzakta bulunan bir örgüte, belli işlevleri yerine getirmelerine yetecek bir ya da daha çok yetkiyi, kendi adlarına kullanmak üzere devretmesidir. Merkezi kuruluşların kimi etkinliklerini, taşrada kurdukları örgütler eliyle yürütmeleri, yetki genişliğine dayanan bir uygulamadır. Yetki genişliğinin temelinde, merkezden yönetim sonucunda doğan bazı sakıncaları gidermek amacıyla, merkezi yönetimin denetimi altındaki bazı birimlere bazı yetkilerin devredilmesi yer alır.

Yetki devri kurumunun bir versiyonu olan bu teknik, merkeze ait olan karar alma

yetkisini, taşra teşkilatının basındaki yöneticiye tanımakla, hizmetlerin aksamasına engel olmak amacını gütmektedir. Tekniğin etkin olarak islemesi taşradaki  yöneticilerin yetenekleri, mali olanaklar gibi birtakım faktörlerle doğru orantılı olsa  da, salt tekniğin kendisi dahi, idari işleyişe hız kazandırmaktadır.

1.2.                  İDARENİN BÜTÜNLÜĞÜ İLKESİ

İdari Teşkilat, merkezden ve yerinden yönetim olarak iki ana bölüme, bu bölümler de aralarında çeşitli birimlere ayrılmaktadır. Anayasanın 123. Maddesinin ilk fıkrası “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür.” denmektedir.

İdarenin görevleriyle bütün olması; idare teşkilatındaki tüm birimlerin, idare işlevine giren faaliyetlerin bir parçası olması ve tüm idari teşkilatın aynı amaca; yani kamu yararını gerçekleştirme amacına yönelik faaliyette bulunması anlamına gelir. [2]

1.3.                  HİYERARŞİ

Sıralanma, kademelenme anlamına gelmektedir. Hiyerarşi, idari makam ve görevlilerin ast üst ilişkisiyle aşağıdan yukarıya bağlanmasıdır. Böylece teşkilatın en üstündeki yönetici tüm örgütü yönlendirebilmek imkanına sahiptir.[3]

Hiyerarşik denetim, hiyerarşik yapı içerisinde yer alan üstlerin astlarını denetlemesi seklinde ortaya çıkmaktadır. Üstlerin astları üzerinde, atama, sicil verme, yükseltme, disiplin cezası uygulama ve görev yerlerini değiştirme gibi hiyerarşik yetkileri bulunmaktadır. Hiyerarşik üstler, emri altında bulunan personelin işlemlerini her zaman denetleyerek onlara yön vermek durumundadırlar. Hiyerarşik üstler, astların işlemlerini, işlem yapılmadan önce denetleyebilecekleri gibi, işlem yapıldıktan sonrada denetleyebilmektedirler. Üstlerin yaptığı bu denetim, hukuka uygunluk denetimi olabileceği gibi, yerindelik denetimi de olabilmektedir. Hiyerarşik denetimde, üstlerin, astlarını denetleyebilmesinde yasal bir dayanağa da gerek yoktur. Üstler, bu denetim yetkisine kendiliğinden sahip bulunmaktadırlar.[4]

1.4.                  İDARİ VESAYET

İdari Vesayet, kamu düzenini ve idarenin bütünlüğünü sağlamak için, kamu yararı amacıyla yerinden yönetim idarelerinin işlemlerinin denetleme yetkisidir. İdari vesayetin amacı; idarenin bütünlüğü ilkesinin yaşama geçirilebilmesi, toplumun genel çıkarlarıyla bağdaşmayacak veya kamu hizmetlerinin gereklerine uygun olmayacak işlem ve eylemlerin engellenmesidir.[5]Vesayet denetimi, yerinden yönetim kuruluşlarının organları ve işlemleri üzerinde yapılmaktadır.[6]

İdari Vesayet; merkezi yönetimin, yerel yönetimlerin icrai kararlarını onama, geri çevirme ve kimi ayrık durumlarda da değiştirerek onama yetkisidir.[7]

Yerel yönetimlerden beklenen etkin ve verimli hizmet üretiminin gerçekleşebilmesi için, bu birimlerin özerk bir yapıya sahip olmaları gerekmektedir. Ancak bu özerklik, merkezden tamamen bağımsız olarak karar alma, düzenleme yapma, hareket etme anlamına gelmemektedir. Yerel yönetimler, merkezi idarenin denetimi altındadırlar. İdari vesayet; yönetimde bütünlüğü sağlamak amacıyla, merkezi idarenin yerel yönetim kuruluşlarının bazı işlem ve eylemleri üzerindeki denetleme yetkisi olarak tanımlanabilir. Yerel yönetimler, özerk bir yapıya, tüzel kişiliğe, merkezden ayrı mali kaynaklara ve örgütlenme biçimine sahip ve demokratik bir birim olmasına rağmen hizmet sunumunda eşgüdümü sağlamak ve ülke bütünlüğünü korumak amacıyla, merkezin vesayet denetimi altındadırlar. Bir anlamda yerel yönetimlerin özerkliği, vesayet denetimi ile sınırlandırılmaktadır. Nitekim Anayasamız 127. maddesinde, “merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının sağlanması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir” şeklinde bir hüküm getirilmiştir. Anayasa hükmünden anlaşılacağı üzere vesayet yetkisi her zaman kullanılamamaktadır. Yerel yönetimler üzerindeki bu yetkinin kullanılması için kanunda açıkça belirtilmesi gerekir. Ayrıca Anayasa Mahkemesi’nin bir kararında da, merkezi yönetimin yerel yönetim kuruluşları üzerindeki bu denetleme yetkisini, yerel yönetimlerin özerk yapılarına dokunmadan, bu birimlerin eylem ve işlemleri, kararları, organları ve görevlileri üzerinde kullanılabileceği belirtilmektedir.

İdari Vesayetin Uygulanması

Merkezi idare tarafından yerel yönetimlerin kararları ve eylemleri üzerinde uygulanan idari vesayet, denetleme ve bozabilme şeklinde kullanılmaktadır. İdari vesayet, merkez ile yerel yönetim birimleri arasındaki koordinasyonu gerçekleştirmek, ülke birliğini ve hizmetlerin görülmesinde sürekliliği sağlamak amacıyla uygulanmaktadır. Başka bir ifadeyle, idari vesayet, ülke çıkarlarına aykırı ve üniter yapıyı bozucu, hizmet sunumunda sürekliliği aksatacak mahiyette olan yerel yönetim kararları üzerinde uygulanmaktadır.

 Yerel yönetimler üzerindeki vesayet denetimi, yerel birimlerin almış olduğu kararlar üzerinde, başkaldırma ve erteleme şeklinde, eylemleri, işlemleri ve personeli üzerinde ise, fiili denetim şeklinde uygulanmaktadır. Yerel yönetimler üzerindeki bu denetim yetkisini ağırlıklı olarak İçişleri Bakanlığı kullanmaktadır. Bakanlık bu yetkiyi, mülkiye müfettişleri ve mahalli idareler kontrolörleri aracılığıyla yerine getirmektedir. Ayrıca hem Maliye Bakanlığı müfettişleri hem de Çalışma Bakanlığı müfettişleri, bir yerel yönetim birimi olan belediyelerin eylem ve işlemleri üzerinde denetleme yetkisine sahiptir. Bunun yanında mülki idare amirlerinden ilde valinin, ilçede ise kaymakamın, yerel yönetim birimleri üzerinde bazı denetleme yetkileri bulunmaktadır.[8]

2.    YERİNDEN YÖNETİM KAVRAMI

Devlet; tarihsel süreç içinde kamu hizmet ve faaliyetlerinin yürütülmesi amacıyla oluşturulmuştur. Bu süreçte kamu gücünün tamamen merkezde toplanmasını ve her isin merkezden yönetilmesini isteyen merkeziyetçilik fikri ile kamu gücünün yerel birimlere ve merkezden ayrı teşekküllere dağıtılmasını ve islerin büyük kısmının bunlar tarafından yerine getirilmesini öngören adem-i merkeziyet düşüncesi çatışmıştır.[9] Bu tarihi çatışmada yerel yönetimler gün geçtikçe güçlenmektedir.

 Yerel yönetim topluma sunulacak bazı idari hizmetlerin devlet merkezinden ve tek elden değil, merkezi idare teşkilatı içinde yer almayan ve merkezi idare hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesidir.[10]

Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde karar almak ve uygulamak yetkisinin merkezi idare teşkilatı dışında, merkezden bağımsız tüzel kişiliği olan idarelere verilmesine yerinden yönetim (ademi merkeziyet ) denilmektedir.

Yerinden yönetimde yürütülen hizmetle ilgili kararların alınmasında ve uygulanmasında, merkezi idarenin hiyerarşik denetimi söz konusu değildir. Yerinden yönetim idareleri üzerindeki denetim, idari vesayettir. Günümüzde gerek merkezden gerekse yerinden yönetim şeklinin tek başına uygulanması mümkün değildir. Bu sebeple her iki sistem birlikte uygulanmaktadır.[11]

Yerinden yönetim ilkesi, ya belli bir yöre ya da belli bir hizmet itibariyle, iki biçimde uygulanmaktadır. Yerinden yönetim ilkesinin belli bir yöre itibariyle uygulanmasına yerel yerinden yönetim (mahalli ademi merkeziyet), belli bir hizmet itibariyle uygulanmasına ise hizmet yerinden yönetimi (hizmet ademi merkeziyeti) denilmektedir.[12]

2.1.                    YEREL YERİNDEN YÖNETİM (MAHALLİ ADEMİ MERKEZİYET)

Yerinden yönetim sisteminin yer yönünden uygulanması, bu sistemin en eski uygulama biçimini oluşturmaktadır. Bu uygulama biçimi, insanların toplum halinde yaşamaya başlamaları ile birlikte ortaya çıkan müşterek ihtiyaçlarının karşılanması zorunluluğundan doğmuştur. Özellikle büyük yerleşim merkezleri dışında yaşayan insanlar, başta güvenlik olmak üzere birlikte yaşamaktan doğan ihtiyaçlarını gidermek için örgütlenmişler ve bu ihtiyaçlarını bizzat kendileri giderme yoluna gitmişlerdir.

Ülkemizde, eşraf ve ayanların yönettikleri şehir ve kasabalar, 19. yüzyılın sonlarına doğru, o şehir ve kasabalarda yaşayan insanların ortak ihtiyaçlarını karşılamakla görevli idarî kuruluşlar haline gelmişlerdir. Günümüzde ise, belli yörelerde yaşayan insanların salt o yörede yaşamaktan doğan ihtiyaçlarının merkezî idare tarafından tüm ülke düzeyinde yürütülecek kamu hizmetleri ile karşılanması hem çok zor ve hem de gereksizdir. Gerçi bu yerel ihtiyaçların bazıları o derece önemlidir ki, bunların merkezî idarece yürütülen milli kamu hizmetleri ile karşılanması gerekir. Örneğin, asayişin sağlanması, sağlığın korunması, adaletin dağıtılması, eğitim-öğretim gibi, ancak bunlar dışında kalan yerel ihtiyaçların merkezî idare tarafından yürütülecek millî kamu hizmetleri ile karşılanmasının doğuracağı gecikme ve aksaklıkları önlemek ve hizmetlerin yerel ihtiyaçlara uygunluğunu sağlamak amacı ile bu tür ihtiyaçları karşılayacak mahallî kamu hizmetlerini yürütecek kamu tüzel kişileri oluşturulmaktadır.

Hangi tür toplumsal ihtiyaçların milli, hangilerinin mahalli kamu hizmetleri ile karşılanması gerektiği sorunu çeşitli etkenlere (Örneğin, devletin siyasal tipine, güçlü bir merkezi otoriteye duyulan ihtiyaca, yörelerin ekonomik ve sosyal yapılarına) bağlıdır. Hatta aynı hizmetin (Örneğin, kolluk, adalet dağıtımı gibi) hem millî hem de mahalli düzeyde yürütüldüğü gözlemlendiği gibi, bazen de öteden beri mahallî kamu hizmetleri ile karşılanan bazı ihtiyaçlar koşulların değişmesi ile millî kamu hizmetleri ile karşılanmakta, bunun tersi de olmaktadır.

Yerel yerinden yönetim (mahalli ademi merkeziyet) olarak adlandırılan bu uygulama biçimi, Anayasa’nın 127. maddesinin 1. fıkrasında şöyle ifadesini bulmaktadır. “Mahalli idareler, il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir. ” Görüldüğü üzere, Anayasa’ya göre, yerel yerinden yönetim, belli bir yörede oturanlara, salt orada oturmaları dolayısıyla ortaya çıkan müşterek ihtiyaçlarını karşılamak amacı ile tanınan özerkliği ifade etmektedir. Belli bir yörede (il, belediye, köy) oturanlara tanınan özerklik dolayısıyla ortaya çıkan kamu tüzel kişilerine ise yerel yönetimler (mahalli idareler) denilmektedir. Yerel yerinden yönetimin özelliklerini şu şekilde sıralayabiliriz:

- Yerel yerinden yönetim kuruluşları merkezi idarenin, yani Devlet tüzel kişiliğinin dışında yer alan kamu tüzel kişileridir. Bu kuruluşlar kamu tüzel kişileri olduklarından, kendilerine özgü bir iradeye sahip olup, Devletten ayrı malvarlıkları ve bütçeleri mevcuttur. Bu kuruluşlarda çalışan kamu görevlileri merkezi idarenin hiyerarşisine dahil değildir.

- Yerel yönetim kuruluşlarının kurucuları, bu kuruluşların hizmet gördükleri yörenin seçmenleridir. Zira yerel yerinden yönetim, belli bir yörede oturanlara salt o yörede oturdukları için ortaya çıkan ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tanınan bir özerkliği ifade etmektedir. Bu nedenle, yerel yerinden yönetim kuruluşlarının organları, hizmet gördükleri yörenin seçmenleri tarafından belirlenir.

2.2.                    HİZMET YERİNDEN YÖNETİM (HİZMET ADEMİ MERKEZİYETİ)

Yerinden yönetim siteminin yer yönünden uygulanmasının çok eski dönemlere kadar uzanmasına karşılık, bu sistemin hizmet yönünden uygulanma biçimi son zamanlarda ortaya çıkmıştır. Şöyle ki, bu ikinci uygulama biçimi devletin üstlendiği kamu hizmetlerinin son derece arttığı, çeşitlendiği ve yoğunlaştığı bir dönemde görülmeye başlanmıştır.

Klasik devletin üstlendiği kamu hizmetleri belirli ve sayılı idi. Klasik devlet, bu hizmetleri yürütecek teknik bilgi ve uzmanlığa da sahip idi. Ancak, sosyal devlet ilkesinin benimsenmesi ile devletin üstlendiği hizmetler arttı ve yoğunlaştı. Devletin üstlendiği bu yeni hizmetler özel bir teknik bilgi ve uzmanlık gerektiriyordu. Özellikle devletin ekonomik ve sosyal yaşama müdahale etmesi sonucu ortaya çıkan yeni kamu hizmetleri özel bir teknik bilgi ve uzmanlık gerektirmelerinin yanısıra, bir işletme mahiyeti de göstermekteydiler. İşte devletin üstlendiği bu yeni hizmetlerin merkezi idare teşkilâtı tarafından yürütülmesi mümkün olmadı. Zira merkezî idare, bu yeni kamu hizmetlerinin gerektirdiği teknik bilgi ve uzmanlığı bünyesinde taşımamakta idi. Bu nedenle, belli bir yöre itibariyle değil ve fakat belli bir hizmet itibariyle yerinden yönetim sisteminin uygulanması ile bu yeni kamu hizmetleri merkezî idare teşkilâtı dışında oluşturulan kamu tüzelkişilerine gördürülmeye başlandı.

Yerinden yönetim sisteminin ülkemizde hizmet bakımından uygulanması, Osmanlı İmparatorluğu zamanında yabancı müteşebbislere imtiyaz denilen sözleşmeler ile devredilen ve gördürülen havagazı, elektrik, ulaştırma, telefon vs. bu gibi hizmetlerin Cumhuriyetin ilk dönemlerinde millileştirilmesi sonucu olmuştur.

Ancak bu yapılır iken, her biri ayrı bir teknik bilgi ve uzmanlığı gerektiren bu hizmetler merkezi idare teşkilâtı içinde örgütlenmedi. Tam tersine, yerinden yönetim hizmet bakımından uygulanarak bu hizmetleri görmek üzere merkezî idare teşkilâtı dışında kamu tüzel kişileri oluşturuldu. Hizmet ademi merkeziyetinin uygulanması, devletin ekonomik yaşama müdahale etmesi sonucu ekonomik nitelikli kamu hizmetlerini üstlenmesi ile daha da yoğunlaştı.

Yerinden yönetim sisteminin hizmet yönünden uygulanması sonucunda da Devlet tüzel kişiliği dışında yer alan, Devletten ayrı bir iradeye, malvarlığına ve bütçeye sahip olan, görevlileri merkezi idarenin hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzel kişileri ortaya çıkar. Dolayısıyla yerel yönetim sisteminin yer yönünden uygulanması ile hizmet yönünden uygulanması bu noktalarda benzerlikler göstermektedir. Ancak yerinden yönetim sisteminin her iki uygulama biçimi arasında bazı önemli farklar vardır:

- Hizmet yerinden yönetimi belli bir hizmete özerklik tanınmasını gerektirir. Oysa yerel yerinden yönetim, belli bir yörede yaşayan insanlara salt o yörede bir arada yaşamalarından kaynaklanan müşterek ihtiyaçlarını karşılamak için tanınan özerkliği ifade eder. Bu nedenle, hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının organları seçmenlerin iradesi ile belirlenmez. Buna karşılık, yerel yönetim kuruluşlarının organlarının bu kuruluşların hizmet yaptıkları yerlerdeki seçmenlerin iradeleri ile belirlendiğini daha önce belirtmiştik.

- Yerel yönetim kuruluşları birer kişi topluluğu olmasına karşılık, hizmet yerinden yönetim kuruluşları kural olarak birer mal topluluğu yapısındadırlar. Gerçekten hizmet yerinden yönetim kuruluşları bir malvarlığının belli bir hizmete tahsis edilmesi ile tüzel kişilik kazanmışlardır.

3.    YERELLİK İLKESİ(SUBSIDIARITE)

Bu ilke, “bir hizmetin prensip itibarıyla vatandaşa en yakın idari birim tarafından yerine getirilmesini, sadece bu birim tarafından yeterince etkin bir biçimde yerine getirilmeyen hizmetlerin bir üst idari birim tarafından üstlenilmesini  gerektirir”. [13]

Subsidiarity ilkesi, bireyi toplumsal kurumun odak noktasına yerleştirir. Ülkenin altında yatan ana fikir, topluma ve onun içinde bulunan bireyden aileye, yerel topluluktan değişen büyüklükteki gruplara kadar uzanan değişik oluşumlara, siyasal yetkiyle müdahale edebilmeyi, ancak bu oluşumların çeşitli gereksinimlerini karşılayamaması koşuluna bağlamakta ve bu durumda yapılacak müdahalenin de gereksinimleri karşılayamama derecesiyle sınırlandırılmasını içermektedir. Bir bakıma subsidiarity (yerelin önceliği) ilkesi, aileden muhtarlık kurumuna, belde teşkilatından ilçe ve il yönetimine oradan da bölge yönetimine ve merkezi yönetime uzanan çizgide, en küçük sosyal birimden başlayarak, bu birimlerin yapabilecekleri her türlü yetki ve sorumlulukla donatılmasını ifade etmektedir. Yerel yönetimler açısından baktığımızda özellikle büyük ölçekli birimlerin yetki ve sorumluluklarının, mahalle ölçeğindeki mevcut ya da oluşturulacak kurumlar dikkate alınarak yeniden belirlenmesi ve bu yolla yönetimin halka yakınlaştırılması da subsidiarity ilkesinin kapsamındadır. [14]

Hizmette yerellik (subsidiarity) kamu hizmetlerinin sadece basit olarak sunulmasını değil aynı zamanda en optimum ölçekte gerçekleştirilmesini öngörmektedir. Hizmette yerellik yeni yasal ve idari düzenlemeleri gerekli kılmaktadır. Aslında hizmette yerellik gücün sadece yukarıda toplanması değil aşağı doğru dağıtılması prensibidir ve gücün organizasyonu prensibi olarak tanımlanır. Genel bir bakış acısı ile değerlendirildiğinde, hizmette yerellik hizmette halka yakınlık- ilkesi toplumda sorumlulukların en verimli düzeyde ele alınması ve karar verilmesi ile ilgilidir. Bu en uygun düzeyde ve en uygun eylemin yapılması anlamına gelmektedir. Hizmette yerelliğin anlamı kamu hizmetlerinin sorumluluğunun bölgesel otorite ya da yerel otorite düzeyinde halka en yakın duruşla ele alınmasıdır.

Eğer herhangi bir kamu hizmetinin belirlenen düzeyde ve kurumda yerine getirilemediği görülürse bu hizmetin bir üst düzeyde baksa bir kurumsal yapı içinde çözümlenmesi gerekmektedir. Bunun için yetkilerin bir üst düzeye aktarılması gerekmektedir. Böylelikle bir başka düzeydeki otorite belirlenerek bu hizmeti vermek üzere çalışmalarına başlamaktadır. Daha da önemlisi hizmette yerellik ilkesi optimizasyon ve verimliliği kapsamaktadır. Optimizasyon ve verimlilik ortak görüş oluşturma- oydasma- ve demokrasi için önemlidir. Hizmette yerellik ilkesi yerel demokrasiyi ve yerel özerkliği desteklemektedir.[15]

 

TABLO:1 ADEMİ MERKEZİYET DÜZENİ[16]

4.    ÖZERKLİK İLKESİ

4.1.                    Yerel Özerklik

Devletlerin sosyal devlet anlayışının bir sonucu olarak, kamusal harcamaları sürekli olarak artmaktadır. Buna bağlı olarak, devletler daha fazla mal ve hizmet üretmek zorunda kalmaktadırlar. Bu görevin, sadece merkezi idarelerce yerine getirilmesi mümkün değildir. Merkez, bu görevlerinin bir kısmını yerel yönetimlerle paylaşarak mal ve hizmet üretiminde etkinliği ve verimliliği sağlamayı amaçlamaktadır. Yerel yönetimlerin ise, hizmet sunumunda etkinliği ve verimliliği gerçekleştirebilmesi için özerk bir yapıya sahip olması gerekmektedir. Ülkemizde yerel yönetimler özerk yapıya sahip kamu tüzel kişileri olarak oluşturulmuştur.  Özerklik; yerel topluluğun, yerel nitelikteki ihtiyaçlarını, seçimle iş başına gelen organları eliyle, merkezin baskısı olmaksızın yerine getirmesi ve bunun için mali kaynaklara sahip olan, “merkezden yönetimin ve bürokratik çalışmanın sakıncalarını gidermek veya azaltmak için düşünülen bir yönetim biçimidir.” Özerklik; yerel yönetimlerin, gerek yerel ihtiyaçlara etkin ve verimli çözüm getirmesi ve gerekse ülke çıkarlarına uygun hareket etmesiyle hizmet sunumundaki üretkenliği artırmaktadır. Özerk kuruluşlar, serbestçe oluşturdukları karar organları aracılığıyla özgürce karar alabilmekte ve aldıkları kararları hiçbir baskı olmaksızın uygulayabilmektedirler. Yerel özerklik, yerel halkın yerel yönetime etkin olarak her düzey ve şekilde katılımını gerekli kılmaktadır. Bunun sonucunda yerel yönetimler, yerel ihtiyaçlara daha duyarlı olabilmekte, yerinde tespit yaparak zorunlu ihtiyaçları tam olarak belirlemekte ve ihtiyaçlara en uygun çözümler getirebilmektedirler. Böylelikle yerel yönetimlerin hizmet üretimindeki etkinliği ve verimliliği sağlama amacı gerçekleşmektedir.[17]

4.1.1.   Özerkliğin Sınırı

Özerklik, yerel yönetimlere hizmet sunumunda etkinliği ve verimliliği sağlamak amacıyla tanınan bir etkidir. Amaç; ülke çıkarlarına uygun olarak yerel nitelikteki ihtiyaçlara en kısa zamanda en doğru çözümü bulmaktır. Ancak tanınan bu özerklik yetkisinin, sınırsız olduğunu söylemek mümkün değildir. Özerklik sınırının ölçüsü anayasa ve yasalarca belirlenmektedir ve bu sınır çerçevesinde görevler yerine getirilmektedir. Anayasamızın 123. maddesinde “idare, kuruluş ve görevleri ile bir bütündür ve kanunla düzenlenir” ifadesi yer almaktadır. Üniter yapılı ülkelerde “ülke bütünlüğü” esastır ve bunu sağlamak için de merkezi yönetim kuruluşlarıyla, çeşitli hizmetleri yerine getiren kuruluşların uyum içinde çalışmaları gerekmektedir. Yerel yönetimlerce kullanılan yönetsel yetkilerin sınırlarını da bu ilke belirlemektedir. Özerklik sınırının, onu kullanan birim tarafından amacı dışında yorumlanıp, ülke çıkarlarına aykırı kararlar alarak aşılması ve bu doğrultuda uygulamalara yönelmesi özerkliğe uygun bir yönetim olmayacaktır. Özerklik yetkisi, bazı makam ve kişilere, kendi menfaatleri ile örtüşen kararlar alabilme yetkisi olarak algılanmamalıdır. Özerklik, yerel yönetimlere merkezi idarenin baskısı olmadan karar almasını sağlayan ve hizmet sunumunda etkinliği ve verimliliği artırmaya yönelik bir yetkiyi ifade etmektedir. Özerkliği bağımsızlık ile karıştırmamak gerekir. Özerk kurumlar, diğer devlet organları ile aynı hukuk sistemi içinde yer almasına rağmen devlet organlarının hiyerarşik denetimi altında değildirler. Özerk kurumlar, yasaların çizdiği sınırlar içinde hukuka uygun hareket ederek, kamu yararı doğrultusunda kendi hizmetleriyle ilgili düzenleme yapma, karar alma ve aldığı kararı uygulama haklarına sahiptirler. Özerklik; özü itibariyle, aşırı merkeziyetçiliğin ortaya çıkarmış olduğu sakıncaları, hizmet sunumundaki aksaklıkları, zaman ve emek kaybını, kırtasiyeciliği, kaynak israfını, merkez ile yerel kuruluş arasındaki koordinesizliği ortadan kaldırmak  için konulmuş bir serbestliktir. Bu serbestlik, hiçbir zaman bağımsızlık, ayrıcalık, nüfus ve otorite sağlama anlamında ve amacında kullanılmamalıdır.[18]

4.1.2.  Özerkliğin Koşulları

Yerel yönetimlerin özerkliğinden söz edebilmemiz için, onların da bazı haklara sahip olması gerekmektedir. Bu hakları şu şekilde sıralayabiliriz:

·        Kesin karar alma yetkisi

Yerel yönetimlerin özerk olabilmesi için gerekli olan ilk şart, kesin karar alma yetkisine sahip olmasıdır. Merkezi idarenin, bu kararların alınmasının öncesinde ve sonrasında hiçbir etkide bulunamaması özerkliğin gereğidir. Kararlar alınırken merkezden ön izin veya onay alınması durumunda gerçek özerklikten söz etmek imkânsızdır. Gerçek bir özerklikten söz edebilmek için yerel yönetimlere bu hakkın tanınması gerekmektedir.

·        Organlarının bağımsızlığı ve organlarının seçimle iş başına gelmesi

Yerel yönetimlerin özerkliğinden söz edebilmek için gerekli olan ikinci şart, yürütme organlarının merkezi idare karşısında bağımsız olması ve bu organların üyelerinin yerel halk tarafından seçilmesidir gerekmektedir. Merkezi idare, yerel yönetim kuruluşlarının personeli üzerinde atama, yer değiştirme, görevden alma gibi işlemlerde bulunursa özerklikten söz etmemiz mümkün değildir. Yerel personelin, merkezi idareye karşı bağımsız olması ve onun etkisinden uzak hareket etmesi özerkliğin bir gereğidir. Özerk bir yönetimin organlarının seçimle iş başına gelmesi, özerkliğin en önemli unsurlarından birisidir. Seçimle iş başına gelme, bağımsızlığın en önemli koşuludur. Demokratik ülkelerde, yerel organların seçimle iş başına gelmesi, yerel yönetim anlayışının temel ilkesi sayılmaktadır.

·        Mali kaynaklara sahip olması

Yerel yönetimlerin özerkliğinden söz edebilmek için bir diğer şart ise yeterli mali kaynaklara sahip olmasıdır. Nitekim Anayasamızın 127. maddesinde yerel yönetimlere görevleriyle orantılı olarak gelir kaynakları sağlanacağına dair bir hüküm yer almaktadır. Yerel yönetimlerin, merkezi idarece kendilerine verilen sorumlulukları yerine getirebilmeleri için gerekli mali olanaklara sahip olması bir zorunluluktur.  Mali kaynak yönünden yoksun olan yerel birimlerden etkin ve verimli hizmet üretimi beklenmesi olanaksızdır. Bu durum yerel birimlerin merkezi idareye bağlı olmasına yol açmakta, bu da yerel özerklik anlayışı ile ters düşmektedir.

Merkez ile yerel birimler arasında yetki ve görev paylaşımının bir sonucu olarak, yerel birimler, bu görevlerini yerine getirebilmeleri için yeterli kaynaklara sahip kılınmalıdırlar.[19]

4.2.                     İDARİ, MALİ VE YEREL ÖZERKLİK İLİŞKİSİ    

            Yerel yönetim kuruluşlarının görevlerini ifa ederken müstakil bir bütçeye ve karar mekanizmalarına sahip olması hali yerel özerklik olarak kabul edilmektedir. Yerel özerklik idari vesayet ile ters orantılıdır. İdari özerklik kuruluşların kendi karar organları ile serbestçe karar alabilmelerini ifade ederken mali özerklik ise, ayrı gelir kaynaklarına sahip olmaları ve yasal düzenlemeler çevresinde kendi organlarının kararlarına dayanarak harcama yapabilmelerini öngörür. Herhangi bir idarenin kendi organlarıyla serbestçe aldığı kararları sorumluluklarıyla orantılı öz gelir kaynaklarına sahip olmaksızın uygulaması zordur. Bu nedenle idari ve mali özerklik birbirini tamamlayan unsurlardır.[20]

4.3.                    ÖZERKLİK VE DEMOKRASİ

Günümüz dünyasındaki demokrasi alanındaki gelişmelere paralel olarak, yerel yönetimlerin de önemi artmaktadır. Her şeyden önce yerel ihtiyaçları karşılama görevine sahip yerel yönetimlerin karar organları yerel halk tarafından seçilmektedir. Bu bağlamda yerel yönetimler, yerel nitelikteki ihtiyaçları karşılama görevinden başka daha ileri bir anlam kazanmakta ve demokrasi ile ilişkilendirilmektedir. Yerel yönetimler, bir ülkede demokrasi bilincinin yerleşmesinde önemli rol oynamaktadır. Çünkü demokrasinin varlığı, halkın yönetime katılmasını ve organize bir şekilde örgütlenmesini gerekli kılmaktadır. Bu bağlamda yerel yönetim kuruluşları, yerel halkın düşüncelerinin ve kararlarının anlam bulduğu bir yönetim birimi özelliği göstermektedir. Demokrasiden söz edebilmemiz için, halkın katılımı, çoğunluk ilkesi, seçmenlere hesap verme sorumluluğu gibi kavramların varlığı gereklidir. Bu kavramlar çerçevesinde, özerk yerel yönetim kuruluşlarının demokrasi anlayışına daha uygun düştüğünü söylemek mümkündür. Yerel yönetim organlarının belirli aralıklarla yapılan seçimlerle iş başına gelmeleri, seçilen temsilcilerin sorumluluk altında olmaları ve yerel yönetimlerin halk tarafından denetlenmesinin merkezi yönetimi denetlemeye göre daha elverişli olması, yerel yönetimlerin demokratik bir yapıya sahip olduğunu göstermektedir.

Demokratik yerel yönetim kavramından söz edebilmemiz için, yerel yönetimlerin özerk bir yapıya sahip olmaları gerekmektedir. Yerel yönetimlere özerklik hakkı tanınmadıkça demokratik yerel yönetimden ve yerel demokrasiden söz etmek mümkün değildir. Bunun için yerel yönetimler, kesin kararlar alabilmeli ve bu kararları alırken özgür olmalı, sorumluluklarını yerine getirirken ihtiyaç duyduğu kaynaklara sahip kılınmalı ve elde ettiği gelirleri serbestçe kullanabilmelidir. Yani hem yönetsel özerkliğe hem de mali özerkliğe sahip olmalıdır. Bireylerin, yerel düzeydeki kamu hizmeti ve kamu yönetimine aktif olarak katılması, yerel yönetim organlarının almış oldukları kararların halkın katılımına açık olması, yönetimde açıklık ve şeffaflık ilkesinin benimsenmesi, yerel yönetimlerde  demokrasinin yerleştiğinin en önemli kanıtı olarak gösterilebilir. Modern devlet anlayışı içinde, yerel yönetimlerin gerçek özerkliği, yerel halkın hak ve hürriyetlerinin korunması ve demokratik hükümet anlayışının temel özelliğini oluşturmaktadır. Yerel hizmetlerin karşılanmasında, yönetime, vatandaşlar en iyi yerel düzeyde katılabilmektedirler. Bu nedenle yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, özerkliklerinin sağlanması, demokratikleştirilmesi modern devlet anlayışının temel koşulunu oluşturmaktadır.  Büyük çapta örgütlenmeyi gerektiren devlet yönetiminin, görevlerini sadece merkezden yürütmesi bir takım sorunların ortaya çıkmasına neden olmaktadır. Bu sorunları gidermek için ülke yönetiminde ayrımlara gidilmektedir. Ülkemizde de ülke yönetiminde bu yolda adım atılarak, merkezi yönetim ve yerel yönetim şeklinde iki ayrı yapılanma oluşturulmuştur. Amaç, hizmet sunumundaki aksamaların önlenmesi ve hizmetlerin, en etkin bir biçimde bireye en yakın olan idari birime gördürülmesidir. Ülkemizde bireye en yakın birim olan yerel yönetimlere bu bağlamda çok fazla görev ve sorumluluk düşmektedir. Çünkü yerel yönetimlerin kuruluş amacı, mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçları gereği gibi karşılamaktır. Ancak her şeyden önce şu hususu belirtmek gerekir ki yerel yönetimlerin kendilerinden beklenen performansı gösterebilmeleri için rahat karar alabilmeleri sağlanmalıdır. Çünkü merkezin baskısı altında faaliyet gösteren birimlerden, beklenen performans seviyesinin istenilen dereceye ulaşması oldukça güç olmaktadır. Bu durum, yerel yönetimlerin özerk bir yapıya sahip olmasını ve bu özerkliğin de Anayasaca güvence altına alınmasını gerekli kılmaktadır. Bu bağlamda ülkemiz Anayasasının 127. maddesinde, “Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişilikleridir. Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir” şeklinde bir düzenleme ile yerel yönetimlerin varlığı güvence altına alınmıştır. Anayasaca güvence altına alınan yerel yönetimlerin özerk yapıya sahip olmaları bir zorunluluktur. Yerel özerkliği zorunlu kılan nedenler olarak şunları saymak mümkündür;

* Giderek artan yerel nitelikteki ihtiyaçları karşılamak için yerel yönetimlere yetki ve esneklik sağlamak,

* Yerel yönetimlere, kendi koşullarına ve ihtiyaçlarına en uygun yönetim yapısı ve biçimi belirlenmesine olanak tanımak,

* Merkezi yönetimin yerel yönetimlere anlamsız müdahalelerini önlemektir.

Mahalli müşterek ihtiyaçları karşılamakla görevli olan yerel yönetim kuruluşlarının, bu görevlerini yerine getirebilmeleri için serbestçe hareket edebilmeleri modern yönetim anlayışının da bir sonucudur.[21]

İKİNCİ BÖLÜM

YASAL ÇERÇEVE

5.    ANAYASAL AÇIDAN TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER

Devlet sınırları içinde yerleşmiş irili ufaklı insan topluluklarının ortak ve yerel nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla belli bir hukuk düzeni içinde oluşturulan Anayasal kuruluşlar olarak tanımlanan yerel yönetimler 1876’dan beri yönetsel yapımız içinde yer almıştır. Anayasal tarihimiz içinde 1876 tarihli Kanun-u Esasi’deki yerel yönetimlere ilişkin ilkeler bazı farklarla sürekli olarak uygulamada kalmıştır. 1876 Kanun-u Esasi’sinde belediye işlerinin (İstanbul ve taşrada) seçimle belirlenecek meclisler tarafından yerine getirileceği ilkesi yer almış (md.112) ayrıca illerin yetki genişliği ve görev ayrımı ilkelerine göre yönetileceği belirtilmiştir (md.108).

Kurtuluş Savaşı’nın sürdüğü bir dönemde hazırlanan 1921 Anayasası’nda belediye kurumu Anayasa’da yer almazken “yerinden yönetim” ilkesi benimsenmiştir. Bununla birlikte yerel yönetimler açısından çağdaş normlara yakın düzenlemelere yer verilmiş ve bu çerçevede

yerel işlerde vilayetlerin tüzel kişiliğe ve özerkliğe sahip olacağı, meclislerin ise yerel halk tarafından belirleneceği hükme bağlanmıştır. 1921 Anayasası ile yerel yönetim ve yerel demokrasinin gelişmesini öngören düzenlemeler getirilmiş olmasına karşın söz konusu düzenlemeler savaş koşulları ve meclisin enerjisini ve kaynaklarını savaşın gereklerine harcamakta olduğundan söz konusu hükümlerin yerine getirilmesi mümkün olmamıştır. Türkiye Cumhuriyeti’nin ilk resmi Anayasası olan 1924 Anayasası’nda yerel yönetimlere ilişkin hükümlere fazlaca yer verilmemiştir. Anayasanın 85. maddesinde belediye kavramı işlenmiş ancak açıklayıcı bir düzenleme yapılmamıştır.

1961 Anayasası’nda idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden

yönetim esaslarına dayandığı hükmü yer almıştır. Yerel yönetimler konusunda diğer anayasalardan farklı olarak “hizmet yerinden yönetim” uygulamasına yer verilmiş “âdem-i merkeziyet” anayasal nitelik kazanmıştır. Anayasa’nın 116. maddesinde yerel yönetimler; “mahalli idareler, il, belediye veya köy halkının müşterek mahalli ihtiyaçlarını karşılayan ve genel karar organları halk tarafından seçilen kamu tüzel kişiler” olarak tanımlanmıştır. Bu çerçevede mahalli idarelerin bir araya gelerek birlik kurmalarına ilişkin düzenlemelerin, merkezi idare ile ilişkilerinin kanunla düzenleneceği; mahalli idarelerin seçilmiş organlarının organlık sıfatlarını kazanma ve kaybetmeleri konusundaki denetimin yargı organları  tarafından gerçekleştirileceği ve bu idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanacağına ilişkin hükümler Anayasa’da yer almıştır.

1961 Anayasası’ndaki söz konusu hükümler sonrasında yerel yönetimlere ilişkin olarak yaşanan önemli bir gelişme belediye başkanlarının seçimine ilişkindir. 27 Temmuz 1963 tarih ve 307 sayılı Kanunla, belediye başkanlarının belediye meclisi içinden seçilmesine yönelik uygulamaya son verilmiş ve belediye başkanlarının yerel halk tarafından doğrudan seçilmesi yöntemi benimsenmiştir. Ayrıca 307 sayılı Kanun uyarınca belediye başkanlarının seçiminin vali ve Cumhurbaşkanı tarafından onaylanmasına ilişkin uygulama sona erdirilmiştir. 1961 Anayasası döneminde yerel yönetimlere ilişkin yaşanan önemli bir başka gelişme ise, 1973  yılından itibaren etkin olmaya başlayan, demokratik yerel yönetim hareketidir. Bu dönemde özellikle belediyelere dair demokratikleşme ve yerel katılım projelerinin düşünce temelinde ortaya konulmaya başlanması nedeniyle bu dönem, “demokratik belediyecilik”, “toplumcu belediyecilik”, “yeni belediyecilik” olarak adlandırılmıştır.

1982 Anayasası’nda, 1961 Anayasası’na paralel biçimde, “idarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır” (md. 123/2) hükmü yer almış yetki genişliği ilkesi benimsenmiş ve “illerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır” (md.126/2) hükmüne yer verilmiştir. Yerel yönetimlere ilişkin olarak 1982 Anayasası’nın 127. maddesi ile önceki Anayasal metinlerine göre ayrıntılı bir düzenleme yapılmıştır. Ancak bu durum, yerel yönetimlere hareket kabiliyeti vermek ve yerel yönetimleri geliştirmekten çok “nasıl denetim altına alabiliriz?” sorusuna cevap verecek bir düzenlemeyi ortaya çıkarmıştır.

1982 Anayasası’nın 127. maddesine göre, ülkemizdeki yerel yönetimlerin (anayasadaki sözlerle mahalli idarelerin) temel nitelikleri şunlardır:

• Mahalli idareler; İl, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan tüzel kişilerdir.

• Karar organları kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçimle belirlenir.

• Kuruluş, görev ve yetkilerinin belirlenmesi yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla gerçekleştirilir.

• Kanunla büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri oluşturulabilir.

• Yerel yönetim seçimleri Anayasanın 67. maddesindeki “seçme, seçilme ve siyasi faaliyette bulunma hakları” başlığında belirlenen çerçevede 5 yılda bir yapılır. Bunun istisnası olarak milletvekili genel veya ara seçiminden önceki veya sonraki bir yıl içinde yapılması gereken mahalli idare organlarına veya bu organların üyelerine ilişkin genel ve ara seçimler, milletvekili genel ve ara seçimleriyle birlikte yapılır,

• Seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri konusundaki denetim yargı yolu ile gerçekleştirilir.

• Görevleriyle ilgili bir suç nedeniyle haklarında soruşturma veya kovuşturma açılan yerel yönetim organları veya bu organların üyelerini İçişleri Bakanı geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar görevinden uzaklaştırabilir.

• Merkezi idare, yerel yönetimler üzerinde mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplumsal yararın korunması ve yerel ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kanunla belirlenecek esaslar çerçevesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.

• Yerel yönetim kuruluşları Bakanlar Kurulu izniyle kendi aralarında birlik kurabilirler.

• Yerel yönetimlerin, görevleri, yetkileri, mali yapıları, kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı ilişkileri kanunla düzenlenecektir.

• Yerel yönetimlere görevleriyle orantılı gelir kaynakları sağlanacaktır.

• 1982 Anayasası’nın yerel yönetimlere ilişkin düzenlemelerin yer aldığı 127. maddesi aynen varlığını korumaktadır. Anayasa gereği, ülkemizde İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Köyler olmak üzere üç temel yerel yönetim birimi bulunmaktadır.

Anayasanın 127. maddesinde yer alan; “Kanunla büyük yerleşim merkezleri için özel

yönetim biçimleri oluşturulabilir” hükmü uyarınca Türkiye’de 3030 sayılı Kanunla Büyükşehir Belediyeleri kurulmuştur. Öte yandan yerel yönetim mevzuatında yapılan değişikliklerle mahalle yönetimi etkin bir yapıya kavuşturulmaya çalışılmakta ve Belediye Kanunu’nda 28 mahalle idari bir birim olarak tanımlanmaktadır (md.3/d). Ayrıca 5355 sayılı Kanunla Mahalli İdare Birlikleri yerel yönetim uygulaması içinde etkin kılınmaya çalışılmaktadır. Temmuz 2004’den itibaren uygulamaya konulan yeni yerel yönetim mevzuatları ile yerel yönetimlerin görev, yetki, sorumluluk vb. içeriği önemli oranda değişikliğe uğramıştır.

6.    YEREL YÖNETİM MEVZUATINDAKİ DEĞİŞİKLİKLER

Türkiye’de yerel yönetimler anayasal kurumlardır ve bu yapılanma içinde belediye yönetimleri yerel nitelikli hizmetlerin sunumunda diğer yerel yönetim birimlerine göre daha geniş görevlerle donatılmışlardır. Belediye yönetimleri literatürde sıkça kullanılan ifade biçimiyle “normal ve büyükşehir belediyesi” olmak üzere iki ayrı model olarak uygulanırken

Anayasa’nın 127. maddesinde ifade edilen diğer temel yerel yönetim birimleri İl Özel İdareleri ve Köy’lerdir. Öte yandan anayasal başka bir yerel yönetim birimi ise Mahalli İdare Birlikleridir. 5355 sayılı Kanunla yeniden düzenlenen mahalli idare birliklerinin önümüzdeki

dönemlerde yerel yönetim işleyişinde ve hizmet sunumunda etkin olması öngörülmektedir. Türkiye’de uygulanmakta olan yerel yönetim birimlerine ilişkin olarak gerçekleştirdiğimiz sınıflamamızda dikkati çekecek olan ayrım mahalle yönetiminin de belediye içinde bir yerel yönetim birimi olarak sayılmış olmasıdır. 5393 sayılı Belediye Kanunu ile mahalle bir idari  birim olarak sayılmakta ve bu çerçevede gerek mahalle muhtarına ve mahalle halkına gerekse

belediye yönetimlerine bir idari birim olarak tanımlanan mahallelerin etkin bir yönetim birimi

haline getirilmelerine yönelik görevler verilmektedir.[22]

Kanun Adı	Kanun No	TBMM Kabul Tarihi	RG Tarih	RG Sayı
Büyükşehir Belediyesi Kanunu	5216	10.07.2004	23.07.2004	25531
	5390	02.07.2005	13.07.2005	25874
Belediye Kanunu	5393	03.07.2005	13.07.2005	25874
	5272	07.12.2004	24.12.2004	25680
İl Özel İdaresi Kanunu	5302	22.02.2005	04.03.2005	25745
	5391	02.07.2005	13.07.2005	25874
Mahalli İdare Birlikleri Kanunu	5355	25.05.2005	11.06.2005	25842
Köy Kanunu	442	1924	Değişmedi

7.    TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLERİN NİTELİĞİ

Türkiye’de Yerel Yönetim Birimleri üç kategoriye ayrılır. Bunlar belediyeler, il özel idareleri ve köylerdir. Mahalle, belediye seviyesinde yerel yönetimin en küçük birimi olarak kabul edilmektedir.. Köyler en küçük yerel yönetim birimi olmakla beraber, köylerin ihtiyaçları çoğunlukla merkezi hükümet ya da il özel idarelerince karşılanmaktadır.

Belediyeler illerde, ilçelerde ve beldelerde örgütlenmektedir. Belediyeler, nüfusu 5.000 ve üzerinde olan yerleşim birimlerinde kurulabilir. İl ve ilçe merkezlerinde belediye kurulması zorunludur. İl Özel İdareleri, her ilde, il sınırları içinde belediyelerin sorumlu olmadığı alanlardan sorumludur. Bu da demektir ki, il özel idaresi en çok kırsal alanların ihtiyaçlarının karşılanmasında rol almaktadır.

Türkiye’de 2.947 adet belediye ve 81 il özel idaresi bulunmaktadır.[23]

8.    TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİM BİRİMLERİ VE GÖREVLERİ

8.1.                  İL ÖZEL İDARELERİ

İl Özele İdareleri, il halkının mahalli müşterek yani ortak yerel nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak için kurulan ve karar organı seçimle oluşturulan idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisidir.5302 sayılı kanun il özel idaresinin kuruluşunu, organlarını, yönetimini, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esaslarını düzenlemiştir.[24]

Görevleri

İl Özel İdaresinin görevleri; ‘bayındırlık’, ‘tarım ve hayvancılık’, ‘eğitim’,‘sağlık ve sosyal yardımlaşma’ ve ‘ekonomi ve ticaret’ olmak üzere beş ayrı grupta incelenebilir.

a) Bayındırlık: bu anlamdaki en önemli görevi; il sınırları içindeki ilçe ve bucakları birbirine bağlayan yolları yapmak ve bunların onarım işleriyle ilgili çalışmalar yapmaktır. Gelirle orantılı olarak da göl ve bataklıkların ıslahı veya kurutulması gibi işlemler de İl Özel İdarelerine aittir.

b) Tarım ve Hayvancılık: Örnek ve deneme niteliğinde çiftlikler, fidanlıklar ile ziraat mektepleri, damızlık hayvan ve tarım aletleri depoları kurmak; tartım ürünleri sergileri açmak, at yarışları düzenlemek, ürün türlerini ıslah etmek, ilin iklimine uygun yeni ürünler geliştirmek için parasız tohum ve fidanlar dağıtmak; tarımın gelişmesi için tarım aletlerini kiraya vermek, tarım müzeleri ve tarımsal yardımlaşma şirketleri kurmak, orman yetiştirmek ve yabani ağaçları aşılamak gibi görevleri vardır.

c) Eğitim:İlk ve orta dereceli okullar açmak, öğretmen okulları ile çalışanlar ve fakirler için gece okulları açmak ve bunlara yardım etmek şeklindeki hizmetlerin yürütülmesidir.

d) Sağlık ve Sosyal Yardım Görevleri: İl sınırları içinde hastane, akıl hastanesi, düşkünler yurdu, huzurevi, öksüz ve yetim çocuklar için yuvalar gibi sağlık ve hayır kurumları meydana getirmek İl Özel İdareleri’nin görevleri arasındadır.

e) Ekonomik ve Ticari Görevleri: Uygun yerlere Sanayi Odaları ve Sanayi Mektepleri açmak, yerel ihtiyaçları karşılayabilecek nitelikte sanayi eğitimi vermek, yerli sanayinin çeşitli sergiler, yarışmalar gibi etkinliklerle desteklenmesini sağlamak gibi görevleri bulunmaktadır. İl Özel İdarelerinin; bir ilin ticaret potansiyelinin genişlemesi ve ticari hacminin arttırılması konusunda her türlü tedbiri almak gibi görevleri bulunmaktadır.

İl içinde; merkezi yönetim kuruluşları ile İl Özel İdaresi arasında yetki ve görevler bakımından bir karmaşa yaşanmaktadır. Ekonomik kaynaklar merkezi yönetimin elinde olduğu için söz konusu görevler merkezi yönetimin ildeki çeşitli birimleri tarafından gerçekleştirilmektedir. Böylece İl Özel İdaresi, kendine has görev düzeninden yoksun bırakılmaktadır. Zaten İl Özel İdareleri yetkileri ve görevlerinin tamamına yakınını merkez idarenin örgütlerine bıraktıkları için personel, araç- gereç sıkıntıları da çekmektedirler. Bu durum da İl Özel İdarelerinin görevlerini yerine getirememelerinin haklı gerekçeleri vardır denilebilir. Bu açıdan bakıldığında; bir yerel yönetim birimi olup olmadıkları bile tartışmalıdır. Bu anlamda; 4 Mart 2005 tarihinde çıkan 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun faydalı olacağı ümit edilmektedir. İl Özel İdarelerinin personel ve araç- gereç sıkıntısının çözümü açısından düşünüldüğünde; 16 Mart 2005’te 25710 Resmi Gazete sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun çıkmış ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü kaldırılmıştır. Bu hizmetler; İstanbul ve Kocaeli illerinde Büyükşehir Belediyelerine, diğer illerde de İl Özel İdareleri’ne devredilmiştir.

İl özel idaresinin organları ; il genel meclisi, il encümeni ve validir.

Vali:İl Özel İdaresinin yürütme organıdır. Bu sıfatla İl genel Meclisi ve İl Daimi Encümeni’nin aldığı kararları yürütür. Bu iki meclisin de kararlarını düzenler. İl Özel İdaresi bütçesinin amiridir. İlin işlerinin ilçelerde yapımı için kaymakamlardan faydalanır. Kaymakamlar, valinin ilçelerde vereceği özel idare hizmetlerini yapmakla yükümlüdürler. 

 Vali; merkezi idare tarafından atama yoluyla işbaşına getirilmektedir. Ancak İl Genel Meclisi ve İl Daimi Encümeni seçimle işbaşına gelmektedir.

. İl Genel Meclisi: 22.02.2005 tarihinde kabul edilen, 04.03.2005 tarihinde 25745 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan 5302 Sayılı İl özel İdaresi Kanunu’na göre, ilçeler adına seçilen üyelerden oluşan bu meclisin süresi beş yıldır. Üye seçimi tek derecelidir ve nispi temsil yoluyla yapılır. İl tüzel kişiliğine verilen görevlerle ilgili karar alma yetkisi İl Genel Meclisi’ne aittir. İl Genel Meclisi her yıl, Mayıs ve Kasım aylarında normal olarak30’ar günü geçmemek üzere toplanır. Gündemdeki konuların görüşülmesi bitmemişse, İçişleri Bakanlığı’na bilgi vermek suretiyle toplanma süresi 10 gün daha uzatılabilir. Ayrıca İl Genel Meclisi’nin, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 9 ve 10.maddelerine göre;

• İl Özel İdaresinin bütçe ve kesin hesabının kabul edilmesi,

• Vali tarafından sunulan yıllık faaliyet raporunun görüşülüp karara bağlanması,

• Borçlanma kararı alınması,

• Yıllık programın incelenip karara bağlanması,

• Yönetmelik yapımı gibi görevleri de vardır.

İl Encümeni: 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 25. maddesine göre İl Encümeni, valinin başkanlığında, il genel meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği beş üye ile biri malî hizmetler birim amiri olmak üzere valinin her yıl birim amirleri arasından seçeceği beş üyeden oluşur. Valinin katılamadığı encümen toplantısına genel sekreter başkanlık eder. Encümen toplantılarına gündemdeki konularla ilgili olarak, ilgili birim amirleri vali tarafından oy hakkı olmaksızın görüşleri alınmak üzere çağrılabilir. İl Encümeni’nin kendi adına aldığı kararlara İl Genel Meclisi’nin müdahale durumu yoktur. Vali gerekli görürse bu kararların yürütülmesini durdurarak, iptali için yargıya başvurabilir. Yine 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 26. maddesine göre İl Encümeni’nin:

• İl bütçesinin incelenmesi,

• Açık arttırma ve eksiltme şartnameleri hakkında görüş bildirilmesi,

• Yerel hizmetlere ilişkin meclise sunulacak projelerle ilgili görüş bildirilmesi,

• Acil durumlarda İl Genel Meclisi yerine karar alınması,

• Vali tarafından havale edilen konular hakkında görüş bildirilmesi

• Özel idare tarafından yapılacak hizmetler karşılığı alınacak ücret tarifelerinin düzenlenerek meclise sunulması,

• Özel idarenin görevleri ile ilgili konularda yasaklayıcı önlemler ve kararlar alınması,

• İhalelerin yapılması veya yaptırılması gibi görevleri bulunmaktadır.

8.2.                  BELEDİYELER

Yerel yönetimler arasında halka yakınlığı bakımından; ekonomik, sosyal, siyasal ve kültürel bakımlardan en çok ilgi çeken ve en çok ağırlık taşıyan birimlerin, bütün dünyada ve ülkemizde olduğu gibi belediyeler olduğu düşünülebilir. Ülkemizdeki modernleşme hareketinin başladığı Tanzimat’la birlikte ‘belediye’ ve ‘belediyecilik’ kavramları etkinlik kazanmıştır. Yerel yönetimlerin öneminin günden güne artmasının kaçınılmaz olduğu düşünüldüğünde, belediyelerin de doğru orantılı olarak önem kazanması kaçınılmazdır. Belediyelerin halka yakınlığı ve ilgi çekiciliğinin bir sebebi de halkın belirleyici olmasıdır. Belediye başkanlığı seçimlerinin halk tarafından yapılıyor olmasının, bu anlamda ciddi katkılar sağladığı düşünülmektedir. Belediye Meclisi üyeleri ve Belediye Başkanı halk tarafından beş senelik bir dönem için seçilmektedirler. Ayrıca Belediye Meclisi toplantıları da özel haller dışında halka açıktır. Belediye Encümeninde de seçilmiş üyeler bulunmaktadır. Bütün bu faktörlerin, halkın belediyeleri kendisine daha yakın görmesinde azami önem taşıdığı düşünülmektedir. Cumhuriyet döneminde, belediyelerle ilgili yasal düzenlemelerin ilkinin 1930yılındaki 1580 sayılı Belediye Kanunu ile olduğu görülmektedir.. Ancak zamanın sürekli değişen şartlarının ve kentleşme gibi birçok etkenin, Belediye Kanunu’nun değiştirilmesini zorunlu kıldığı düşünülebilir.23 Aralık 2004’te 5272 sayılı Belediye Kanunu çıkarılmış, ancak bu kanun da yerini 3 Temmuz 2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’na bırakmıştır. Bu kanuna göre belediyelerin durumları, organları, görev ve sorumlukları incelenmeye çalışılacaktır.

 Belediyelerin Görevleri

 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 3. maddesinde ; “Belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe kamu tüzel kişileri” olarak tanımlanan belediyelerin birtakım görev ve sorumluluklarına dikkat çekilmektedir. Bu  görevlerin; 1580 sayılı kanunda 77 bent şeklinde sıra ile sayılmış olduğu görülürken,5393 sayılı kanunda genel bir biçimde ifade bulması dikkat çekicidir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14. maddesine göre belediyelerin görev ve sorumlulukları; imar, su ve kanalizasyon, ulaşım, kentsel altyapı, coğrafi ve kent bilgi sistemleri, çevre ve çevre sağlığı, temizlik, zabıta, itfaiye, tanıtım, gençlik ve spor, sosyal hizmetler ve yardım, nikâh, meslek ve beceri kazandırma, ekonomi ve ticaretin gelişimi,şehir içi trafik, defin ve mezarlıklar, ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar, konut,kültür ve sanat faaliyetleri hizmetlerinin yürütülmesi şeklinde karşımıza çıkmaktadır. Bunun yanında, kadın ve çocuklar için koruma evleri ve okul öncesi eğitim kurumlarının tahsisi, okul binalarının yapımı, sağlık faaliyetleri, kültürel ve tarihi mekânların korunup geliştirilmesi ile ilgili faaliyetler, sporun desteklenmesi ile ilgili faaliyetler ve gıda bankacılığı faaliyetleri yürütülmesi de kanunda yer bulmaktadır. Kanunlarla başka kurumlara verilmemiş olan mahalli ve müşterek nitelikteki görevlerin de belediyeler tarafından yapılması öngörülür.(m.14)Vatandaşı öncelemesi ve değişen dünya düzenine ayak uydurabilmesi açısından5393 sayılı Belediye Kanununun; gerek belediyelerin görev ve sorumluluklarını, gerekse hak ve imtiyazlarını düzenlemesi bakımından oldukça önemli maddeler bulundurduğu düşünülmektedir.Kanun, belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla her türlü girişim ve faaliyet hakkını belediyelere tanımaktadır.Halkın görüş ve düşüncelerinin tespit edilmesi amacıyla kamuoyu yoklamaları yapmasına müsaade etmektedir. Dolayısıyla; halkın da katılım olanaklarının önünü açmış olduğu düşünüldüğünde, bu kanunun hükümlerinin yerel yönetim düşüncesi paralelinde olduğu düşünülebilir. 

Belediyenin Organları

Belediye Meclisi: Belediyenin karar organı olan belediye meclisi seçilmiş üyelerden oluşmaktadır. Belediye Meclisi’nin görevleri 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun 18. maddesinde 20 fıkra halinde belirtilmiştir. Belediye Başkanı başkanlığında toplanmaktadır. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 19. maddesine göre Belediye Meclisi; seçim sonuçlarının ilanını takip eden beşinci gün belediye başkanının başkanlığında kendiliğinden toplanır. Meclis, bu toplantıda üyeleri arasından gizli oyla meclis birinci ve ikinci başkan vekili ile en az iki kâtip üyeyi ilk iki yıl için görev yapmak üzere seçer. İlk iki yıldan sonra seçilecek başkanlık divanı, yapılacak ilk mahalli idareler seçimine kadar görev yapar.Belediye Meclisinin her ayın ilk haftası önceden kararlaştırıldığı günde toplanması hükmü 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun 20. maddesinde yer bulmaktadır.Ayrıca yine bu maddeye göre; meclis toplantılarının -gerekçeli öneriyle kapalı oturum yapılmasına karar verildiği durumlar hariç- halka açık olduğu da belirtilmektedir.Meclis; faaliyet raporunu değerlendirme, denetim komisyonu, soru, genel görüşme ve gensoru gibi araçlarla bilgi edinme ve denetim yollarını kullanabilmektedir.

 Belediye Encümeni: Belediye Başkanı’nın başkanlığında toplanan Belediye Encümeni, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 34. maddesinde belirtilen görevleri, haftada bir defadan az olmamak kaydıyla toplanmak suretiyle yapar. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 33. maddesine göre il belediyelerinde ve nüfusu 100.000’in üzerindeki belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği üç üye, mali hizmetler birim amiri ve belediye  başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği iki üye olmak üzere yedi kişiden oluşan Belediye encümeni; diğer belediyelerde de belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği iki üye, mali hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği bir üye olmak üzere beş kişiden oluşur. Encümen, üye tamsayısının salt çoğunluğuyla toplanır ve katılanların salt çoğunluyla karar verir. Bu toplantılarda çekimser oy kullanılmaz.

 Belediye Başkanı: 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 37. maddesine göre Belediye Başkanı, belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisidir. Belediye teşkilatının sevk ve idaresi, belediyenin haklarının ve menfaatlerinin muhafaza edilmesi belediye başkanının görevlerindendir.5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 37. maddesine göre Belediye Başkanı:

* Belediye Meclisi’ne ve Belediye Encümeni’ne başkanlık eder.

* Belediyenin taşınır ve taşınmaz mallarını idare eder

* Belediyenin gelir ve alacaklarını takip ve tahsil eder.

* Belediyeyi devlet dairelerinde ve törenlerde, davacı veya davalı olarak yargı yerlerinde temsil eder veya vekil tayin eder.

* Belediyeyi hazırlanan stratejik plana göre yönetir.* Meclis ve encümen kararlarını uygular.

* Bütçeyi uygular. Gerekli görüldüğü durumlarda yetkilerini başkanvekiline devredebilen Belediye Başkanının yetki devri, görevinin son bulması ve yerine yeni görevlendirmenin yapılması gibi durumların 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun 37 ve 38. Maddelerinde ifade bulduğu görülmektedir.

8.3.                  BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİ

1984 yılında 3030 sayılı Büyükşehir belediyesi kanunu. İl ve ilçe belediyeleri kamu tüzelkişiliklerini korur, Büyükşehir belediyesi de ayrı bir kamu tüzelkişiliğine sahiptir. Sorun Büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyeler arasındaki yetkilerin paylaşımıdır. Büyükşehir belediyesi kanununda yetkiler tek tek sayılmıştır. Anayolları, su şebekeleri yapımı gibi konularda bunların yapımı tüm ilçeleri ilgilendiriyorsa ya da tek ilçe belediyesi tarafından yürütülmeyecek işlerse Büyükşehir belediyesi tarafından yapılır.

Büyükşehir Belediyesinin Görevleri

10.07.2004 tarihinde kabul edilen 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7. maddesinde; büyükşehir belediyelerinin görev ve sorumlulukları Belediye Kanunu’nda olduğu gibi genel bir bakış açısıyla ele alınmamış, maddeler halinde açıklanmıştır. Buna göre, Büyükşehir Belediyelerinin bazı görevleri aşağıdaki gibi sıralanabilir:

*İlçe ve ilk kademe belediyelerinin görüşlerini alarak Büyükşehir belediyesinin stratejik planını, yıllık hedeflerini, yatırım programlarını ve bunlara uygun olarak bütçesini hazırlamak,*İmar planları yapmak ve uygulamak,

* 5393 Sayılı Belediye kanununun 68 ve 72. maddelerindeki yetkileri kullanmak,

* Büyükşehir ulaşım planlarını yapmak ve ya yaptırmak ve uygulamak,

* Coğrafi ve kent bilgi sistemlerini kurmak,

* Tarım alanlarını ve su havzalarının korunmasını sağlamak, ağaçlandırma yapmak ve çevre kirliliğini önleyici tedbirler almak,

* Zabıta ve trafik işlerini yürütmek,

* Sağlık merkezleri, hastaneler, gezici sağlık üniteleri ile yetişkinler, yaşlılar, engelliler, kadınlar, gençler ve çocuklara yönelik her türlü sosyal ve kültürel hizmetleri yapmak.

Büyükşehir Belediyeleri’nin görevleri 5216 sayılı kanunun 7. maddesinde 23 alt madde halinde sıralanmıştır. Aynı maddenin 2. fıkrasında da ilçe ve ilk kademe belediyelerin görev ve yetkileri sıralandığı görülmektedir.

3 organdan oluşur. Büyükşehir belediyesi meclisi, encümeni ve başkanıdır.

Büyükşehir belediyesi meclisi: Büyükşehir Belediye Meclisi 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 12. maddesine göre Büyükşehir belediyesinin karar organı olan meclis; kanunda gösterilen esas ve usullere göre seçilen üyelerden oluşur. Belediye Başkanı, meclise başkanlık eder, büyükşehir içindeki diğer belediyelerin başkanları, büyükşehir belediye meclisinin doğal üyesi durumundadır. Meclis, her ayın ikinci haftası önceden meclis tarafından belirlenen günde toplanır. Büyükşehir belediye meclisi, her dönem başı toplantısında, üyeleri arasından seçilecek en az beş, en çok dokuz kişiden oluşan “ihtisas komisyonları” kurabilir.İhtisas komisyonları arasından bazılarının kurulması zorunludur. Bu komisyonlar; imar ve bayındırlık komisyonu, plan ve bütçe komisyonu, eğitim, kültür, gençlik ve spor komisyonu ve ulaşım komisyonudur. Bu komisyonlar, çalışmalarında uzmanların görüşlerinden yararlanabilir. Gündemdeki konularla ilgili olarak davet edilen uzmanlar, oy hakları olmaksızın ihtisas komisyonu toplantılarına katılabilir ve görüşlerini bildirebilirler.

Büyükşehir belediyesi encümeni: Büyük şehir Belediye Encümeni10.07.2004 tarihinde kabul edilen 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 16. maddesine göre Büyükşehir Belediye Encümeni, belediye başkanının başkanlığında, belediye meclisinin her yılın ilk olağan toplantısında kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği beş üye ile biri genel sekreter, biri mali hizmetler birim amiri olmak üzere belediye başkanının her yıl birim amirleri arasından seçeceği beş üyeden oluşur.

Büyükşehir belediyesi başkanı: Büyükşehir Belediye Başkanı 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 17 ve 18. maddelerine göre büyükşehir belediye başkanı, büyükşehir belediye idaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisidir. Başkan, büyükşehir belediyesi sınırları içindeki seçmenler tarafından doğrudan seçilir. Başkanın görev ve yetkileri 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 18.maddesinde belirtilmiştir. Buna göre büyükşehir belediye başkanının;

a) Belediye teşkilatının en üst amiri olarak belediye teşkilatını sevk ve idare etmek, beldenin ve belediyenin hak ve menfaatlerini korumak,

b) Belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek,

c) Belediye meclisi ve encümenine başkanlık etmek, bu organların kararlarını uygulamak,

d) Büyükşehir Belediyesinin görev ve hizmetlerinin etkin bir şekilde uygulanabilmesi için gerekli önlemleri almak,

e) Mahkemelerde ve resmi kurumlarda belediyeyi temsil etmek,

f) Belediye personelini atamak, belediye ve bağlı kuruluşlarını denetlemek,

g) Gerektiğinde görev ve yetkilerinden bir veya birkaçını ilçe veya ilk kademe belediye başkanına devretmek gibi görev ve yetkileri bulunmaktadır.

Nüfusu iki milyonu aşan büyükşehir belediyelerinde on; diğer büyükşehir belediyelerinde beşi geçmemek üzere başkan danışmanı görevlendirilebilir.

8.4.                  KÖYLER

Türkiye’de ‘köy’ kavramı; aklımıza nüfusu az, önemli yerleşme merkezlerinden uzak, ekonomik yapısı büyük ölçüde tarım ve hayvancılığa dayalı ve kendisine özgü toplumsal ilişkileri bulunan yerleşme birimlerini getirmektedir. Köylerle ilgili ilk düzenleme 1864 Vilayet Nizamnamesi ile yapılmıştır.Köylere tüzel kişilikler tanınması ise 1924 tarihinde çıkarılan 442 sayılı ‘Köy Yasası’ ile olmuştur.Katılımcı ve topyekun kalkınma modellerinin benimsendiği Kalkınma Planlarının ilkinde; (1963–67) köy kalkınması, toplum kalkınmasıyla eşdeğerde anılmıştır. Köylünün kalkınmaya gönüllü katılımının sağlanması amaçlanmıştır.

  Köy yönetimleri, ‘imece yöntemiyle’ yurttaş katılımına en fazla yer veren ve bu durumun da yasal zorunluluk olarak düzenlendiği yönetim birimleridir.Bu durum, ekonomik anlamda köylüler arasında bir ‘işgücü değişimi’ demektir. Gelenek hukukunun baskın olduğu bölgelerde yaşamaya devam eden imece yöntemi, para ekonomisinin girdiği yerlerde oldukça zayıflamıştır.18.03.1924 tarihinde kabul edilen, 7.4.1924 tarihinde Resmi Gazete’de yayınlanan 68 sayılı Köy Kanunu’na göre;

a) Nüfusu 2000’den aşağı olan yurtlara ‘köy’ denir.(m. 1)

b) Cami, mektep, otlak, baltalık gibi orta malları bulunan ve toplu veya dağınık evlerde oturan insanlar bağ, bahçe veya tarlalarıyla birlikte bir köy teşkil ederler.(m. 2)

c) Bir yerden bir yere götürülebilen ve götürülemeyen mallara sahip olan ve işbu kanun ile kendisine verilen işleri yapan başlı başına bir varlıktır. Buna şahsı manevi denir.(m.7)

1924’de çıkarmış olduğu kanunu gelişen zamana uyarlayamayan devlet, 1985 yılında 346 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile katma bütçeli bir Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü kurulmasına karar vermiştir. Bu kurum; Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı’na bağlı bir kuruluş olarak; köy idarelerinin yapması gereken hizmetleri merkezi idare adına gerçekleştirmekteydi. 13.01.2005’te kabul edilen, 28.01.2005 tarih ve 25710 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan 5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkındaki Kanun ile yürürlükten kaldırılmıştır. 

 Görevleri

a) Zorunlu işler: Topluca ve komşuca yaşamak gereğiyle Köy Kanunu’nun 13.maddesinde açıklama bulur. Bu işler; sağlık, tarım, temizlik, bayındırlık, eğitim gibi hususları kapsar. Yukarıda belirtildiği gibi bu hizmetler, yerel yönetimlerin işlevsizleştirilmesi düşüncesiyle paralel olarak merkezi idarece yapılmaktadır.

b) Köylünün İsteğine Bağlı Olan İşler: 14. maddede yer bulan bu işler; pazar,hamam, çamaşırlık gibi yerler yaptırmak, köy korusu olmayan yerlerde koru geliştirmek gibi işlerdir

Köy idaresinin organları muhtar, köy derneği ve İhtiyar Meclisi’dir.

a) Muhtar: Muhtar; merkezi idarenin köydeki görevlisidir. Köy işlerini de takip etmekle görevli kimsedir. Hem devletin hem de köyün işlerini yapmakla görevlidir. Beş yıllık bir süre için seçimle işbaşına gelir.

b) Köy Derneği: Köydeki muhtar ve ihtiyar heyetini seçmek, yapılması zorunlu olmayan işlerin yapımını zorunlu hale getirmek, gerekli görüldüğünde diğer köylerle birleşme kararı almak ve köyde belediye kurulmasına karar vermek gibi görevleri bulunmaktadır.

c)İhtiyar Meclisi: Köyün her türlü altyapı işleri ve diğer hizmetler imece yöntemiyle çözümlenebilmektedir.İmecenin ne kadar süreceği Köy İhtiyar Heyeti’nin kararına bağlıdır. Köyün mali gereksinimlerinin karşılanmasında da ‘salma’ adı verilen uygulama yapılmaktadır. Hane başına alınan salmanın miktarını yine Köy İhtiyar Heyeti belirler.  Bunun dışında İhtiyar Heyeti’nin:

a) Köye ait işleri görüşüp öncelik sırasına göre çözümlemek,

b) Hangi işlerin imece, hangi işlerin salma yoluyla yapılacağına karar vermek,

c) Kamulaştırma kararı almak,

d) Zorunlu işlerin yapılması hususunda yaptırımlar kullanmak gibi görevleri vardır.

Köyler gelir kaynaklarının yetersizliği sebebiyle, hemen hemen bütün hizmetlerini devletten bekler hale gelmişlerdir. Merkezi yönetim de köylere kaynak aktarmayarak, köy hizmetlerini fiilen üstlenmek yoluna gitmektedirler. Bu durum; kendisine tüzel kişilik atfedilen köylerimizin işlevlerini tamamen yitirmelerine sebep olmuştur.

9.    YÖNETİMLER ARASI İLİŞKİLERİN TEMEL ÖZELLİKLERİ

9.1.                  Resmilik

Yönetimler arası ilişkilerde “resmilik” birden çok kurum ve kuruluşları ilgilendiren bir başarı ile yürütülmesi için, bu kuruluşlar arasında koordinasyon sağlamakla görevli bir tür kamu otoritesi kurulması şeklinde olabilir.[25] Bazen de belirli yöneticilerin bir araya gelmeleri biçiminde olabilir.

9.2.                  Gayri resmilik

Yönetimlerarası ilişkilerde gözlemlenen en önemli özelliktir.Yapılanmamış ve belli standartlara oturtulmamış ilişkilerdir. Her bir araya gelme çok sayıda değişik görüşün paylaşılması anlamına gelir ve işin doğası gereği katılanların önceden belirlenmiş katı bir yasal çerçeveye uymadan temaslarda bulunması ile görülen gayri resmilik özelliği daha çok metropollerdeki çok sayıda seçilmiş ve atanmış yönetim personellerinin çeşitliliğinde görülür.

9.3.                  Siyasilik

Yönetimlerarası ilişkiler, ilk bakışta yalnızca yönetsel, teknik, bürokratik ilişkiler ağı görünümü verirse de sonuçta, yetkilerin ve kaynakların bölüşümü anlamına gelir. Bu nedenle siyasi bir yanı da vardır. Fransa gibi bazı ülkelerde bazı seçilmiş temsilciler, aynı zamanda birden çok kademeyi temsil etmektedir. Belediye başkanı aynı zamanda parlamento üyesi yada bakan olabilir.[26]

9.4.                  Mali

Yönetimlerarası ilişkilerin özünü oluşturur. Yönetimlerarası geliştirilecek politikaların merkezini oluşturur. Mali kaynağın miktarı, yönetimi, kaynağı, amacı ve miktarı bu ilişkilerde aranan mali niteliklerdir.kaynakların bölüşümü paralelinde yetkilerin bölüşümünü de getirir.

9.5.                  Yönetim

Atanmış veya seçilmiş yöneticilerin yönetimler arası ilişkileri alanında katılım konusu bizi kamu bürokrasisine götürmektedir. Hizmetlerin belirli bir plan ,program ve projelere dayalı olarak yürütülme ve kaynakların en iyi biçimde kullanılma zorunluluğu ,çağdaş yönetim tekniklerini ve bürokrasinin önemini göstermektedir.ilişkilerin yasa, tüzük ve yönetmeliklerle düzenlenmesi konunun yönetim boyutunu ve bürokratik boyutunu göstermektedir.

10.         TÜRKİYE’DE YÖNETİMLER ARASI İLİŞKİLER

10.1.            Yetki Ve Sorumluluk Paylaşımı

Merkezden yönetim ile yerel yönetim arasındaki görev ve yetki paylaşımın en önemli kriteri 1982 anayasasının 123. Md’de idarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanacaktır şeklinde  belirtilmiştir. Ayrıca 127 md.de “Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişilikleridir. Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir” şeklinde bir düzenleme ile mahalli müşterek yani ortak yerel ihtiyaçlardan bahsedilmiş ancak açıkça nelerin ortak yerel ihtiyaçlar olacağı düzenlenmemiştir. Ülkemizde bu konudaki yasal düzenlemeler Osmanlı döneminden bu yana yayılan zamanı kapsamaktadır. Ve bu süre içinde merkezi ve yerel yönetimlerin görevleri arasında ikiliklere ve çakışmalara çok rastlanmaktadır. Hatta merkezi yönetim bazı yetkileri belge üstünde devretmekte ve devrettiği ölçüde kaynak transferinde bulunmaktadır. Yerel yönetimler sanki merkezi yönetimin uzantısı gibi onun vesayeti altında merkezi yönetimimin yerine getiremediği bazı görevleri yerine getiriyormuş gibi anlaşılmaktadır. Bu nedenle görev ve yetkilerin bölüştürülmesinde ;

·        Merkezi yönetim tarafından yerine getirilecek hizmetler,

·        Yerel yönetim tarafından yerine getirilecek hizmetler,

·        Her iki yönetim kademesince ortaklaşa yerine getirilecek hizmetler şeklinde ayrım yönteminin benimsenmesi gereklidir.

10.2.            Denetim

İdari vesayet olarak da tanımlanabilen bu yetki; merkezi yönetimin yerel yönetim üzerindeki denetim yetkisini tanımlamaktadır. Hukuksal boyutunu ve kavramsal boyutunu yukarda tanımlamış olduğumuz idari vesayeti kullanan organlar idari makamlar ve kurullar ile idari yargı organlarıdır.Ülkemizde kanunla düzenlenen bu yetki yerel yönetimlerin işlevlerini yerine getirmede ciddi bir engel oluşturmaktadır. Bu engel; yerel yönetimleri hizmetlerini daha etkin ve hızlı gerçekleştirebilmesi için şirket, vakıf ve örgüt  kurmalarına yol açmıştır.Bugüne kadar uygulanan denetim, yerel hizmetlerin planlı, programlı,etkine bir biçimde yerine getirilmesini sağlayıcı olmamış aksine engelleyici, geciktirici ve maliyetleri arttırıcı  olmuştur. Örneğin bütçesinden maaş verdiği personeline bir belediyenin kadro derecesini değiştirme yetkisi yoktur. Bu karar Bakanlar Kuruluna aittir.[27]

10.3.            Mali İlişkiler

Yönetimler arası ilişkilerin önemli bir konusudur gelir ve kaynakların bölüşümü. Merkezi yönetimin idari vesayet yetkisi çoğunlukla mali alanda kendini göstermektedir. Kamu hizmetlerinin gerçekleştirilmesinde nasıl yetki ve sorumluluklar paylaştırılıyorsa kaynaklarında o oranda paylaştırılması, hizmeti gerçekleştirenlerin de tüm masrafları üstlenmesi en radikal olan çözümdür. Ancak Ülkemiz gibi çoğunlukla merkezi nitelikli yönetimlerde kaynakların asıl sahibi olan merkezi yönetimdir. Kural olarak benimsenen sisteme göre; vergiler merkezi yönetimce toplanır ve yerel yönetime pay verilir. Ancak merkezi yönetim  bunda da kıskanç davranmıştır. Örneğin bir dönem İl Özel İdarelerinin topladığı emlak vergisi merkez tarafından toplanmaya başlanmış ve yerel yönetimlere pay verilmiştir. Daha sonra 1985’te belediye vergisi haline getirilmiştir.[28]

Bugün yürürlükte olan gelir paylaşımına göre; merkezde toplanan kaynakların bir bölümü ya devlet vergilerinden özel bir yasa ile ayrılan pay ile yada merkezin yaptığı hibe ve bağışlarla olmaktadır.

DÖRDÜNCÜ BÖLÜM

AB VE YEREL YÖNETİMLERE YAKLAŞIMI, ESTONYA ÖRNEĞİ

11.         AB VE YEREL YÖNETİMLER

Yerelleşme, küresel çapta doğrudan Dünya Bankası tarafından izlenirken, Avrupa Birliği de kendi yapısında subsidiarity (yerellik) ilkesine uyulacağını ilan etmiştir. Bunun bir anlamı, üye devletlerin Avrupa Birliği (Brüksel) karşısında yetki ve güç alanlarını koruyacağıdır. İkinci anlamı ise, üye devletlerin de kendi içlerinde yerellik ilkesine göre örgütlenmeleri gerektiğidir. Böylece üye ülkelerin bölgesel ve yerel yönetimleri, kendi ulus-devletleri karşısında güçlendirilmiştir. Ancak Maastricht Anlaşması, bu ilkenin üye devletler karşısında Brüksel yararına daraltılabileceği ilkesini getirerek, gücü üyelerden Brüksel merkezine biraz daha çekmeye olanak sağlamıştır. Üye ulus-devletin güç alanı, bir yandan Brüksel'e bir yandan da bunların bölgesel ve yerel yönetimlerine doğru çekilerek daraltılmaya çalışılmaktadır.

Subsidiarity ilkesi, henüz taşıdığı türlü belirsizliklere karşın yerelleşme terminolojisinde yerini almış görünmektedir. Avrupa Birliği'nin ötesinde, bu ilkenin ademi merkeziyetçilik içeriği ile Avrupa Konseyi üyesi ülkeler içinde geçerli sayılmaya başlandığı görülmektedir.

Günümüz Avrupa’sında yerelleşmenin ve yerel yönetimlerin temel ilke ve esaslarını belirleyen belge Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartıdır. Avrupa Konseyi, 1981–1984 yılları arasında yerel idarelerin özerkliği ile ilgili bazı ilkeleri tartışmış ve bir karar tasarısı hazırlamıştır. “ Yerel idarelerin güçlendirilmesi, özerkliklerinin savunulması, yerinden yönetim ve demokrasi ilkelerine dayanan bir Avrupa’nın kurulmasının temel koşuludur” görüşünden hareketle hazırlanan tasarı daha sonra “Özerklik Şartı” olarak Avrupa Konseyi’nce kabul edilmiştir.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, 15 Ekim 1985 tarihinde imzaya açılmıştır. Türkiye anlaşmayı 21 Kasım 1988’de imzalamış, anlaşmanın 1991 yılında da 3723 sayılı yasa ile TBMM tarafından onaylanması uygun görülmüş ve 1992’de 92/3398 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile onaylanmıştır. Anlaşmanın yürürlük tarihi ise 1 Nisan 1993 olarak belirlenmiştir.  Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartında Belirtilen ilkeler yerel yönetimlere verilen  önemin en önemli göstergelerinden birisidir. Yerel yönetimlerin özerk birer kurum olarak ele alınmasındaki en önemli etkenlerden bir tanesinin yerel yönetimlerin halka yakınlığı ve dolayısıyla katılımcı uygulamalara ilişkin varsayılan gizil güçleridir. Bu sebeple Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına ilişkin esaslara göre yerel yönetimlerin özerkliğindeki temel koşulun katılımcılık olduğu söylenebilir.[29]

10.             

11.             

11.1.            Türkiye’den Beklentiler

Türkiye, 1950 yılından bu yana Avrupa Konseyi üyesidir. Avrupa Konseyi, üye devletlerde yerelleşme politikalarını kendi bünyesinde oluşturulmuş olan Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi eliyle izlemekte ve yönlendirmektedir. Kongre tarafından üye ülkelere imzaya açılan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, "idarede ademi merkeziyetçiliğe dayalı bir Avrupa oluşturulması" hedefini kollamakta ve bu hedefin imzacı devletlerde "geniş bir özerkliğe sahip yerel makamların varlığını" gerektirmektedir.[30]

Kongre, 1996 yılında Türkiye'de yürütülen yerel yönetim reformu yasa tasarılarını konu alan bir tavsiye kararı almıştır.[31] Avrupa Birliği'ne üyelik sürecinin güçlü yaptırımlara sahip olması nedeniyle, bu karar Türkiye için ayrı bir önem taşımaktadır:

Tavsiye kararına göre, Türkiye'de yapılacak bir yerel yönetim reformu, Anayasa'nın belli maddelerinin gözden geçirilmesini gerektirmektedir. Yapılmak istenen reformun amaçlarından biri, "yerel yönetimler üzerinde merkezi otoritenin gereksiz vesayetini kaldırmak" olduğuna dikkat çekilen kararda şu değerlendirme yer almaktadır:

"Hatıra gelmelidir ki, merkezi hükümetin "vesayet" olarak adlandırılan denetim sistemi, yerel yönetim politikalarının amaca uygunluğu üzerinde bir denetimi vurgulamanın ötesinde daha geniş amaçlara odaklanmış olan Anayasa'nın 127. maddesine dayanmaktadır. Bu durum, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın 8. maddesi ile çelişir ve bu nedenle Anayasa'nın "idarenin bütünlüğü" ilkesine dayanan 127. maddede değişiklik önerilmesi gerekebilir. Bu ilke, Özerklik Şartı'nda altı çizilen subsidiarity [yerellik] ilkesine de karşıttır. "

Karar'ın "Türk Reform Önerisinde Söz Edilmeyen Konularla İlgili Öneriler" başlığı altında Kongre, 19 madde halinde çeşitli tavsiyelerde bulunmuştur. Maddeler arasında yerel meclislerin siyasal konuları tartışmasına getirilmiş olan yasağın kaldırılması; belediye encümenlerinde atanmış üyelerin yer almaması; büyükşehir belediyeleri ile ilçe belediyeleri arasında subsidiarity ilkesine uygun bir işbölümü yapılması gibi konuların yanısıra Türkiye'de ikamet eden yabancılara yerel seçimlerde oy kullanma hakkı verilmesi ve bazı illere özel kültürel haklar ile kendi dilini konuşma hakkının verilmesi gibi tavsiyeler de yer almıştır.

Tavsiyeler arasında yer alan iki madde, Türkiye'de üniter devlet örgütlenmesini tartışmaya açmaya çağrı niteliği taşıması nedeniyle önem kazanmaktadır.

"1. Türk Anayasası'nın 127. maddesinin reformunu telkin etmek düşünülmelidir. Türkiye'nin üniter devlet olarak kalmayı istediği açık olmakla birlikte, mümkünse Avrupa Yerel Özerklik Şartı'na referansla, 127. maddede yerel ve bölgesel özerklik ve subsidiarity ilkesine açık bir gönderme yapılabilir."

"3. Madde 127'de anılan yerel yönetimlerin üzerindeki vesayet, doğal olarak yasa ve anayasal ilkeler ile uyumlu ve Avrupa Yerel Özerklik Şartı'nın 8. maddesine uygun bir biçimde sınırlandırılmalıdır. "

Tavsiye kararında sıklıkla anılan subsidiarity (yerellik) ilkesi, "hizmetlerin halka en yakın kademede görülmesi" içeriği taşımaktadır. Bir başka deyişle subsidiarity, yaşlı ademi merkeziyetçilik kavramının yerine getirilmiştir. Bu ilke de görev ayırımı üzerinde yükselmekte, doğası gereği, ayrılan görevler ile birlikte mali kaynaklar ve personelin de "merkezden ayrı sistemler" olarak yeniden düzenlenmesini gündeme getirmektedir. Yerel yönetimlerin sahip olduğu her türlü kaynak üzerinde serbest irade sahibi kılınması ve bunun anayasal güvence altına alınmasıyla hedef sağlanmış olmaktadır.[32][33]

12.         ESTONYA ÖRNEĞİ

12.1.               NEDEN ESTONYA YEREL YÖNETİMİ?

Estonya Kasım 1995’te AB üyeliği için resmi olarak başvurmuştur. Mart 1998’den itibaren Birlik ile katılım müzakereleri başlatan ilk Baltık ülkesidir. 2002 yılı Aralık ayında sona eren müzakereler sonucunda, Estonya 2004 yılında Avrupa Birliği’ne üye olmuştur.

1992–1999 dönemi boyunca Estonya PHARE programından 187  milyon Euro destek almıştır. Ayrıca Avrupa Birliği, 2000 yılı PHARE bütçesinden (2000–2006 yıllarını kapsayan dönem) Estonya’ya çeşitli programlarda kullanılmak üzere 32 milyon Euro tahsis etmiştir. ISPA programı çerçevesinde, Estonya yıllık ortalama 30 milyon Euro, SAPARD programı çerçevesinde ise yıllık ortalama 12 milyon Euro yardım öngörülmüştür.[34]

12.2.               ESTONYA’DA YEREL YÖNETİM

1991 yılında SSCB ayrılan Estonya bağımsızlığını ilan etmiştir. 1998 yılında Avrupa Birliği ile müzakerelere başlamış ve 2004 ‘te üyeliği kabul edilmiştir. Avrupa Birliği Yerel Yönetim Sözleşmesini ise 28 Eylül 1994’te tamamen onaylamıştır.[35]

Estonya’da tek kademeli bir yerel yönetim sistemi mevcuttur. Yerel yönetimin temsil kurumu meclistir.Belediye Meclislerinde seçimler Yerel Yönetim Seçim Kanununa göre düzenlenir.Belediye Meclisi 4 senelik bir dönem için seçilir.En az 18 yaşında olan ve kalıcı olarak belli bir yerel yönetim bölgesinde yaşayan tüm sakinlerin belediye seçimlerinde y kullanma hakkı vardır. Vatandaş olmayan kişiler ancak beş yıl boyunca ilgili yerel yönetimin bölgesinde yaşamış olmaları takdirde oy hakkına sahiptirler. Belediye meclisinde sandalye sayısı ilin veya mahallin nüfusu ile orantılıdır. Estonya’da 241 tane belediye vardır. Bu meclis Belediye yönetimimin başını 4 yıllık bir süre için seçer. Seçilen başkan belediye yönetimini oluşturur.

Görevleri:

·     Sosyal yardım ve hizmetlerin örgütlenmesi,

·     Yaşlılar için sosyal yardım hizmetleri,

·     Konut ve kamu hizmetleri,

·     Su temini ve kanalizasyon, kamu hizmetlerinin ve konforunun temini,

·     Fiziksel planlama,

·     Kamu ulaşımı ve belediye sokak ve caddelerinin bakımı,

Gibi görevleri bulunmaktadır.

1992 yılında anayasa kabul edildiğinde tüm taşra belediyelerine özerk statü vermiştir.

SONUÇ

Bugün Türkiye’deki merkezi yönetim yapısı içerisinde yerel yönetimlere merkezi yönetimin bir uzantısı ve bir parçası olarak bakılmaktadır. Merkezi yönetimin bakış açısı; yerel yönetimlerin kendilerine tamamen bağlı olduğu yönündedir. Çünkü merkezi yönetim tarafından onaylanmadıkça kendi kararlarını uygulamayan, atama yapılmadıkça kendi temel ana personelini çalıştıramayan bir yerel yönetim birimi, adeta merkezi yönetime bağlı herhangi bir devlet dairesi konumunda olacaktır. Bu koyu merkeziyetçi sistemin bir göstergesi olup, Avrupa Yerel Özerklik Antlaşmasına ters düşen bir durumdur.

Avrupa’ da oluşan yerel yönetim anlayışını şöyle belirtebiliriz:

 –Devletin görev alanını daraltmak,

 –Demokrasi çabalarını geliştirmek, yurttaşlara yönetime katılım olanağını sağlamak, yurttaşa yakın yönetim anlayışını yerleştirmek,

 –Bürokrasiyi en aza indirmek,

 –Yerelleşmeye önem vermek ve görev alanlarını yeniden tanımlamak.

Türkiye’ de yerel yönetimlere verilen yetkilerin, görevlerin ve özerkliğin daha da genişletilerek arttırılması ve üzerlerindeki vesayetin giderek daraltılması gerekirken, bunların tam tersi bir gelişme daha doğrusu bir gerileme görülmektedir. Yerel yönetimlere yasalarla verilmiş görevlerin büyük bir bölümü merkezi yönetim tarafından üstlenilmiş, buda giderek merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki idare vesayet yetkisinin artmasına ve özerkliğin azalmasına yol açmıştır. Demokratikleşme süreci yerelleşme ve özerkleşmeyi sağlayacağı yerde tam tersine daha çok merkezden yönetimi ön plana çıkarmıştır. Son dönemlerde yerel yönetimlerin güçlendirilmesi konusu hep gündemde olmasına rağmen somut bir ilerleme ve buna paralel olarak yerelleşme ve özerkleşme adına bir gelişme sağlanamamıştır.

KAYNAKÇA

·         ANNAK Celal, İstanbul Büyükşehir Belediye Müfettişi MAHALLİ İDARELER AÇISINDAN İDARİ VESAYET MÜESSESESİNE BİR BAKIŞ ,http://www.yerelnet.org.tr 24.10.2011

·         ARIKBOĞA, Erbay (1998) Yerel Yönetimler, Katılım ve Mahalle Muhtarlığı,İstanbul, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi.

·         ÇAKIR Erkan, (2010)Kamu Yönetiminde Merkez Yerel ilişkileri , http://www.makaleler.com 24.10.2011

·         ÇEVİKBAŞ Rafet , Türkiye’de Yerel Yönetimlerde Yerel Özerklik ve idari Vesayet Yerel Siyaset Dergisi 2008 ağustos

·         Dr. Hasan Hüseyin CAN ,Mahalli İdareler Genel Müdür Yardımcısı İDARİ VESAYET VE MAHALLİ İDARELER ÜZERİNDEKİ VESAYET UYGULAMALARI, http://www.yerelnet.org.tr 24.10.2011

·        EKMEN Azmi(2009) AB’NİN ÜYE ÜLKELERE SAGLADIGI MALİ YARDIMLAR VE TÜRKİYE YAYIMLANMIŞ TEZ

·         GUNDAY, Metin, (2004) İdare Hukuku, Ankara, İmaj Yayınevi.

·         Güler  Birgül A. Yerel Yönetimleri Güçlendirmek mi? Ademi Merkeziyetçilik mi? Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 9 Sayı 2 Nisan 2000, s. 14-29.

·         http://notoku.com/merkezden-yonetim-yerinden-yonetim-ilkeleri/ 24.10.2011

İsmail Akgun Mabaası. s. 5

·         İsveç ve Türkiye’de Yerel Yönetimler ve Avrupa birliği Uluslar arası Seminer(2004), Hotel Dedeman, Ankara

·         KELEŞ, Ruşen (2006)  Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi,İstanbul

·          Kırışık Fatih- Sezer Özcan  Türk Anayasalarında Yerel Yönetimler  Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 15 Sayı 2 Nisan 2006, s. 5-30.

·         ONAR, Sıddık Sami, (1966) İdare Hukukunun Umumi Esasları, C. II. İstanbul,

·         PROF.DR.ERYILMAZ Bilal, (2007) Kamu Yönetimi ,İST..

·         TOKSÖZ Fikret,(2009), YEREL YÖNETİM SİSTEMLERİ TÜRKİYE VE FRANSA, İSPANYA, İTALYA, POLONYA, ÇEK CUMHURİYETİ,TESEV YAYINLARI

·         TOPRAK,Zerrin ,(2006) Yerel Yönetimler,Nobel Yayın

·         TORTOP Nuri-AYKAÇ Burhan-YAYLA Hüseyin-ÖZER Mehmet Akif,(2006) Mahalli İdareler Nobel Yayınları, Ankara

·         ÜNLÜ Halil(1993), Yönetimler Arası İlişkiler, IULA-EMME, İstanbul

·         VARCAN,Nezih-TARAKTAŞ Abdurrahman (2009) Yerel Yönetimler Mevzuatı Eskişehir ,Anadolu Üniversitesi Matbaa

·         YAZICIOĞLU, Recep (2000) Bu Sistem Değişmeli, Birey Yayıncılık, İstanbul

·         Yerel Yönetimler Reformunu Destekleme Kitap Dizisi (2007),TODAİE

·        YEREL YÖNETİMLER, KATILIMCILIK VE KENTSEL YÖNETİM  KENTLEŞME ŞÛRASI 2009 YEREL YÖNETİMLER, KATILIMCILIK VE  KENTSEL YÖNETİM ANKARA -2009

·         YILMAZ, Gülsen, (2005) Türkiye’de Hizmette Yerellik İlkesine Duyarlılık, Gazi Üniversitesi Fen Bilimleri Dergisi, Ankara, Gazi Yayınları.

·         YÜCEL, Bülent –AVCI Mustafa(2009) İdari ve Mali Mevzuat ,Eskişehir ,Anadolu Üniversitesi Matbaa

·         ZEREN, Halil Emre  (2007) YEREL YÖNETİMLERDE HALK KATILIMI: TOKAT İl MERKEZİNDE UYGULAMALI BİR ÇALIŞMA,Tokat, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi.

Mevzuat

·         2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası

·         5302 sayılı İl Özel İdare Kanunu

·         5393 sayılı Belediye Kanunu

·         5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu

·         442 sayılı Köy Kanunu

---

[1] PROF.DR.ERYILMAZ Bilal, (2007) Kamu Yönetimi ,İST.. s.70

[2] YÜCEL, Bülent –AVCI Mustafa(2009) İdari ve Mali Mevzuat ,Eskişehir ,Anadolu Üniversitesi Matbaa s.62-64

[3] YÜCEL, Bülent –AVCI Mustafa(2009) İdari ve Mali Mevzuat ,Eskişehir ,Anadolu Üniversitesi Matbaa s.62

[4] ERYILMAZ, Bilal, (2000). Kamu Yönetimi, Erkam Matbaacılık, İstanbul s. 309

[5] YÜCEL, Bülent –AVCI Mustafa(2009) İdari ve Mali Mevzuat ,Eskişehir ,Anadolu Üniversitesi Matbaa s.63

[6] TOPRAK,Zerrin ,(2006) Yerel Yönetimler,Nobel Yayın s. 11

[7] YÜCEL, Bülent –AVCI Mustafa(2009) İdari ve Mali Mevzuat ,Eskişehir ,Anadolu Üniversitesi Matbaa s.63

[8] ÇEVİKBAŞ Rafet , Türkiye’de Yerel Yönetimlerde Yerel Özerklik ve idari Vesayet Yerel Siyaset Dergisi 2008 ağustos

[9] ONAR, Sıddık Sami, (1966) İdare Hukukunun Umumi Esasları, C. II. İstanbul,

İsmail Akgun Mabaası. s. 5

[10] GUNDAY, Metin, (2004) İdare Hukuku, Ankara, İmaj Yayınevi. s.120

[11] YÜCEL, Bülent –AVCI Mustafa(2009) İdari ve Mali Mevzuat ,Eskişehir ,Anadolu Üniversitesi Matbaa s.65

[12] http://notoku.com/merkezden-yonetim-yerinden-yonetim-ilkeleri/

[13] KOÇDEMiR, Kadir, (2002) Hizmette Vatandaşa Yakınlık (Subsidiyarite) ilkesi ve

Sosyal Hizmetler, Türk idare Dergisi, Sayı 434. Öncü Basımevi.

[14] ARIKBOĞA, Erbay (1998) Yerel Yönetimler, Katılım ve Mahalle Muhtarlığı,

İstanbul, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi. s.110

[15] YILMAZ, Gülşen, (2005) Türkiye’de Hizmette Yerellik İlkesine Duyarlılık,  Gazi Üniversitesi Fen Bilimleri Dergisi, Ankara, Gazi Yayınları.

[16] TOPRAK,Zerrin ,(2006) Yerel Yönetimler,Nobel Yayın S.13

[17] ÇEVİKBAŞ Rafet , Türkiye’de Yerel Yönetimlerde Yerel Özerklik ve idari Vesayet Yerel Siyaset Dergisi 2008 ağustos

[18] ÇEVİKBAŞ Rafet , Türkiye’de Yerel Yönetimlerde Yerel Özerklik ve idari Vesayet Yerel Siyaset Dergisi 2008 ağustos

[19] ÇEVİKBAŞ Rafet , Türkiye’de Yerel Yönetimlerde Yerel Özerklik ve idari Vesayet Yerel Siyaset Dergisi 2008 ağustos

[20] ANNAK Celal, İstanbul Büyükşehir Belediye Müfettişi MAHALLİ İDARELER AÇISINDAN İDARİ VESAYET MÜESSESESİNE BİR BAKIŞ ,http://www.yerelnet.org.tr

[21] ÇEVİKBAŞ Rafet , Türkiye’de Yerel Yönetimlerde Yerel Özerklik ve idari Vesayet Yerel Siyaset Dergisi 2008 ağustos

[22] YEREL YÖNETİMLER, KATILIMCILIK VE KENTSEL YÖNETİM  KENTLEŞME ŞÛRASI 2009 YEREL YÖNETİMLER, KATILIMCILIK VE  KENTSEL YÖNETİM ANKARA -2009

[23] TOKSÖZ Fikret,(2009), YEREL YÖNETİM SİSTEMLERİ TÜRKİYE VE FRANSA, İSPANYA, İTALYA, POLONYA, ÇEK CUMHURİYETİ,TESEV YAYINLARI s.56

[24] YÜCEL, Bülent –AVCI Mustafa(2009) İdari ve Mali Mevzuat ,Eskişehir ,Anadolu Üniversitesi Matbaa  s.75

[25] ÜNLÜ Halil(1993), Yönetimler Arası İlişkiler, IULA-EMME, İstanbul s.8

[26] ÜNLÜ Halil(1993), Yönetimler Arası İlişkiler, IULA-EMME, İstanbul s.10

[27] ÜNLÜ Halil(1993), Yönetimler Arası İlişkiler, IULA-EMME, İstanbul s.69

[28] ÜNLÜ Halil(1993), Yönetimler Arası İlişkiler, IULA-EMME, İstanbul s.72

[29] YEREL YÖNETİMLER, KATILIMCILIK VE KENTSEL YÖNETİM  KENTLEŞME ŞÛRASI 2009 YEREL YÖNETİMLER, KATILIMCILIK VE  KENTSEL YÖNETİM ANKARA -2009

[30] Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Önsöz, RG: 3 Ekim 1992, 21364. Bu anlaşma 15.10.1985 tarihinde imzaya açılmıştır. Türkiye anlaşmaya 21.11.1988 tarihinde imza koymuş, anlaşma 9.12.1992 tarihinde onaylanmıştır. Yürürlük tarihi ise 1.4.1993 olarak belirlenmiştir. Bu anlaşma Fransa, Belçika, İrlanda, Slovakya parlamentoları tarafından henüz onaylanmamış, İsviçre, San Marino, Gürcistan tarafından henüz imzalanmamıştır. (www.coe.fr/tablconv) Türkiye bu Şart'tan başka Bölgesel Topluluklar ve Yönetimler Arası Sınırötesi İşbirliği Anlaşması'nı da imzalamıştır. Kongre, ayrıca "Yabancıların Yerel Kamusal Yaşama Katılmaları Şartı" ile "Bölge ya da Azınlık Dilleri Şartı" ve "Ulusal Azınlıkların Korunması Çerçeve Anlaşması"nı imzaya açmış bulunmaktadır.

[31] Tavsiye kararı Kongre tarafından görüşülmüş ve 3 Haziran 1997'de 50 nolu karar ile kabul edilmiştir. Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi, Türkiye'deki Yerel ve Bölgesel Demokrasinin Durumu Hakkında 29 nolu Tavsiye Kararı,. (Yayımlanmamış Türkçe Çeviri Ahmet Alpan). Metnin İngilizcesi için: http://www.coe.fr/cplre/textad/rec/1997/rec29(97)e.htm

[32] "4. Yerel özerkliğe sağlanacak anayasal güvenceler, yerel yönetim maliyesi gibi konuları içermelidir. Avrupa Yerel Özerklik Şartı'nın 9. maddesine uygun olarak, yerel yönetimler yeterli özgelir kaynaklarına sahip kılınmalı, bunları serbestçe kullanmaları sağlanmalıdır. Bu kurumlar, Şart'ın 6. maddesi doğrultusunda, kendine ait personele ve Şart'ın 10. maddesi gereğince özgürce birlik kurma hakkına sahip kılınmalıdırlar."

[33] Kırışık Fatih- Sezer Özcan  Türk Anayasalarında Yerel Yönetimler  Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 15 Sayı 2 Nisan 2006, s. 5-30.

[34] EKMEN Azmi(2009) AB’NİN ÜYE ÜLKELERE SAGLADIGI MALİ YARDIMLAR VE TÜRKİYE yayımlanmamış tezi

[35] İsveç ve Türkiye’de Yerel Yönetimler ve Avrupa birliği Uluslar arası Seminer(2004), Hotel Dedeman, Ankara s.41