GİRİŞ
Bürokrasi, hükümetin politika ve kamu hizmetleri oluşturma, yürütme, sorumluluk alma gibi amaçlarla yetkilendirilmiş, görev, otorite ve işleyişi kurallarla belirlenmiş, bu amaçla işbölümü, otorite hiyerarşisi, yazılı kuralları yazışmalar ve faaliyetlerin arşivlenmesiyle kişiler üstü esaslara dayandırılmış bir örgüt biçimidir.
Bürokrasi, (TODAİE,1998:43): Bir yönetim aygıtını, bir toplumsal ve toplumbilimsel kategoriyi, Bir yönetsel örgütlenme yöntemini ve formalite kırtasiyeciliğini ifade eder.
Toplum açısından ise bürokrasi; memur egemenliği, devlet işlerinde bir işin
yapılması için gerekli izinler, onaylar, imzalar, uyulması gereken kurallar
ve genelliklede işlerin yokuşa sürülmesi ve zaman kaybı olarak
anlaşılmaktadır. "Bürokrat" ve "Bürokrasi" aslında içiçe girmiş iki kavramdır. Biri
söylenince diğeri hemen akla gelir. Toplumumuzun hemen hemen her kesiminde
duyulduğunda antipati oluşturan bu kavramlar devlet işleyişinin olmazsa olmazlarıdır. 20. Yüzyılın başlarında ünlü Alman sosyolog ve bilim adamı Max Weber tarafından ortaya konan ve klasik yönetim kuramının bir ayağını oluşturan
"Bürokrasi Modeli" ise bahsedilen bürokrasi kavramından farklıdır.
yapılması için gerekli izinler, onaylar, imzalar, uyulması gereken kurallar
ve genelliklede işlerin yokuşa sürülmesi ve zaman kaybı olarak
anlaşılmaktadır. "Bürokrat" ve "Bürokrasi" aslında içiçe girmiş iki kavramdır. Biri
söylenince diğeri hemen akla gelir. Toplumumuzun hemen hemen her kesiminde
duyulduğunda antipati oluşturan bu kavramlar devlet işleyişinin olmazsa olmazlarıdır. 20. Yüzyılın başlarında ünlü Alman sosyolog ve bilim adamı Max Weber tarafından ortaya konan ve klasik yönetim kuramının bir ayağını oluşturan
"Bürokrasi Modeli" ise bahsedilen bürokrasi kavramından farklıdır.
Kamu yönetimi, dar anlamda devletin yürütüme fonksiyonunu yerine getirmek amacıyla bir araya gelmiş insan ve araç-gereç kaynaklarına sahip örgüttür. Geniş anlamda ise yasama, yürütme ve yargı fonksiyonları için gerekli kuruluş ve etkinliklerin tümünü birden kapsayacak şekilde kullanılmaktadır. Alanında yasalara dayanan bütçe özerkliğine, işlevselliğin yürütülebilmesi için gerekli teknik bilgi ve deneyime ve kolluk gücüne sahip olması nedeniyle süreklilik gösteren bir yapı arz eder (TODAİE,1998:133–134). Kamu yönetimi örgütlenmesi, yapısı ve doğası gereği hep kapalı, bilgiyi paylaşmayan, denetimci bir yapı olagelmiştir. İşin yapılma süreçlerinden çok siyaseti öne çıkaran, kamu hukukuna sıkı sıkıya bağlı davranan ve kamu-özel sektör ayrımını koruyan nitelikleriyle kamu yönetimi, geleneksel-klasik anlayışı arz etmiştir.
Tüm bu kavramlar eşliğinde hazırladığımız çalışmada kamu bürokrasisin tanımlanması, tarihçesi, Weber bürokrasisi ve anlamlandırılması, bürokrasi modelleri ve Türk kamu bürokrasisindeki görülen aksaklıklar ve çözüm yollarının üzerinde durulacaktır.
BİRİNCİ BÖLÜM
Bürokrasi; “bureau” ve “cratie” sözcüklerinin birleşiminden oluşmaktadır. Büro sözcüğü ilk kez devlet işlemlerinin yapıldığı daireleri ifade etmek için kullanılmıştır. Cratie eski Yunancada hâkimiyet, iktidar anlamına gelmektedir. Dolayısıyla etimolojik olarak büroların, devlet dairelerinin üstün ve hâkim olduğu sistemi ifade etmektedir. (Baransel, 1979: 162).
Bürokrasi, belirli özelliklere sahip bir örgüt biçimi olarak tanımlanabilmektedir. Bürokratik yönetim tarzının öncülerinden Weber’e göre işbölümü, otorite, hiyerarşi, yazılı kurallar, dosyalama, gayrişahsîlik, disipline olmuş bir yapı ve resmi pozisyonlardan oluşan bir örgüt, bürokrasinin yapı taşlarındandır. Bu açıdan bakıldığında bürokrasi, rasyonel bir yönetim biçimidir. Kurallar önceden belirlendiğinden istikrar ve düzen öne çıkmaktadır (Eryılmaz, 2003: 195).
Bürokrasi; siyasi sistemin, yürütme koludur. Devlet yönetiminde çeşitli idari görevleri yerine getirmek için modern hükümetler tarafından yönetilen ve çeşitli kamu kurumlarından oluşan örgütler bütünüdür. Aynı zamanda bürokrasi otoritenin büyük ölçüde atama yoluyla işbaşına gelen memurların elinde olduğu bir yönetim biçimidir. (Eryılmaz, 2003: 196).
Yürütme gücü, fonksiyonlarını kamu bürokrasisi aracılığıyla yerine getirmektedir. Kamu bürokrasisi, bir ülkenin sağlıklı, verimli ve adil işlemesi gereken organlarının başında gelmektedir (Yılmaz ve Kılavuz, 2002: 17). Sosyal devlet ilkesinin gelişmesine paralel olarak kamu bürokrasisi de günlük yaşamda önemli bir konuma gelmiştir. Güvenlik, sağlık, eğitim, haberleşme, ulaşım gibi birçok temel hizmetler, bürokratik örgütlerce gerçekleştirilmektedir. Kamu bürokrasisini diğer bürokrasilerden ayıran özellikler, şu şekilde sıralanmaktadır (Başözen, 2005):
• Devlet faaliyetleri daha kapsamlı ve yoğundur,
• Kamuya karşı hesap verme mükellefiyeti vardır,
• Kamu bürokrasisi siyasi karaktere sahiptir.
Siyasal organların başarısı, bürokratlara bağlıdır. Siyasetçiler, kamusal işlerin yürütülmesinde bürokratlara güvenmek ve dayanmak zorundadır. Bu sebeple bürokrasiye, yasama, yürütme ve yargılamayla birlikte dördüncü bir kuvvet olarak bakılmaktadır (Eryılmaz, 1997: 419).
Kamu bürokrasisinin, bir başka güç kaynağı “hızlı karar verme” iktidarıdır. Bürokrasiler, çoğu zaman yasama organından daha hızlı karar alabilmektedir. Yasama organınca kamu yönetimine devredilen yönetsel düzenleme yapma (yönetmelik çıkarma gibi) yetkisi bürokrasinin, parlamentodan daha fazla otorite ve yetki kullanması sonucunu doğurmaktadır (Eryılmaz, 2003: 211).
1.2. KAMU BÜROKRASİSİNİN TARİHÇESİ
1.2.1.Türkiye’de Bürokrasinin Tarihsel Gelişimi
Geçmişteki Türk devletlerine bakıldığında, Türk bürokrasisinin dokuzuncu yüzyıldan itibaren ortaya çıktığı görülmektedir (Tutum, 1995).
Türk devletleri içerisinde gelişmiş ilk bürokrasi örneğine Karahanlılar’da rastlanır. Devlet felsefesi, yönetim hukuku ve yönetim bilimiyle ilgili bilgilerin yer aldığı ilk yazılı eser olarak nitelendirilen ve Yusuf Has Hacip tarafından yazılan “Kutadgu Bilig” (Mutluluk Veren Bilgi) adlı eser, Karahanlılar’ın ileri bir yönetim yapısına sahip olduğunu göstermektedir. Eserde özellikle devletin bürokratik yapısındaki aksaklıkların sebepleri ve bu aksaklıkların giderilmesiyle ilgili çözüm yolları bir öneri ve daha ziyade bir öğüt seklinde belirtilmiştir. Görülen aksaklıkların tamamına yakın bir kısmına değinilmiş olması, o dönemde bürokratik yapının son derece gelişmiş olmasının bir kanıtı olarak gösterilebilir (Aykaç, 1997).
Selçuklu Devleti’nde ise en parlak dönemler olarak kabul edilen Alparslan (1063-1072) ve Melikşah (1072-1092) dönemlerinde bürokratik yönetim yapısı, gelişmiş nitelikleriyle göze çarpmaktadır. Bu dönemde bürokrasinin personel ihtiyacını karşılamak amacıyla medreseler açılmıştır. Kamu bürokrasisinin en belirgin özelliği, halktan kopuk ve içine kapanık bir bürokratik anlayış yerine, halka yönelik ve halka hizmet sunan bir kamu bürokrasisi anlayışını taşıyor olmasıdır (Aykaç, 1997).
Osmanlı bürokrasisi, başlangıçta çok sade bir görünümdedir.Pek çok kamu hizmeti, devlet adamlarının konutlarında görülmüştür. “Bab-ı Ali” ve “Bab-ı Hümayun” gibi kavramlar devlet dairesi anlamında kullanılmıştır. Örneğin Bab-ı Ali (Basbakanlık), sadrazamın hem hususi bir konağı, hem de hükümet islerinin yürütüldüğü bir devlet dairesi idi. II. Mehmet (Fatih) ile birlikte Osmanlı bürokrasisinin merkez örgütü, yapı ve fonksiyon olarak güçlendirilmiştir (Eryılmaz, 1997).
Osmanlı bürokrasisinde görev yapan memurlar, başlıca dört sınıfa ayrılmıştır:
i. İlmiye; din, yargı, eğitim ve belediye islerine bakan yöneticilerden oluşmaktaydı.
ii. Mülkiye; sadrazam, vezir, beylerbeyi ve sancakbeyi gibi üst düzeydeki kamu yöneticilerini kapsamaktaydı.
iii. Seyfiye; bugünkü anlamda komuta kurulu ve genelkurmay dışında kalan askeri sınıfları ve örgütü içermekteydi.
iv. Kalemiye; devletin arazi vb. kayıtlarını tutan ve haberleşmelerini, yazışmalarını yürüten görevlilerden oluşmaktaydı. Kalemiye mensupları saray hizmetleri ve sivil bürokraside çalışmaktaydı.
Dört sınıfın etkin biçimde örgütlendiği dönemler, Osmanlı Devleti’nin en güçlü olduğu zamanlardır (Ergun ve Polatoğlu, 1998). Geleneksel Osmanlı kamu bürokrasisi Tanzimat ile birlikte köklü değişikliklere uğramış ve yeni bir yapılanmaya gitmiştir. Bu yeniden yapılanmada yönetsel ve mali “merkeziyetçilik” esas alınmıştır. Dolayısıyla Tanzimat ile birlikte, Osmanlı bürokrasisinin siyasal gücü de ele geçirmeye başladığı söylenebilir.
Tanzimat, “memur” adı verilen bürokratlara dayalı merkezileşmiş bir hükümetin ortaya çıkması sürecine zemin hazırlamıştır. Pek çok bakanlık bu dönemde ortaya çıkmıştır. Padişahın otoritesinde azalma olmasına karşılık, sadrazam ve diğer üst yöneticilerin giderek katılımlı bir yönetim anlayışına girdikleri ifade edilmektedir. Öngörülen reformların başarısızlık sebeplerinin üst düzey yöneticilerin sıkça değiştirilmeleri olduğu ileri sürülmektedir (Aykaç, 1997).
Tanzimatla birlikte ortaya çıkan aşırı merkeziyetçilik, taşradaki kamu hizmetlerinin aksamasına da sebep olmuştur. Öyle ki, taşrada yıkılan bir köprünün ya da su bendinin tamiri için merkezi yönetim ile yapılan yazışmaların yıllar aldığı ve söz konusu islerin, bürokrasi sebebiyle hep sürüncemede kaldığı belirtilir. Böylelikle, resmi islerin uzun zaman aldığını gören halk, memura rüşvet vererek bu tür isleri hızlandırma yollarını aramıştır. “Bahşiş” kavramı, rüşvetin karşılığı olarak bu dönemde ortaya çıkmıştır. (Eryılmaz, 1997: 221-222).
1923 yılında kurulan Türkiye Cumhuriyeti, Osmanlı Devleti’nin son dönemindeki bürokratik sistemi her yönüyle miras olarak almıştır (Ergun ve Polatoğlu, 1998). Tanzimat sonrasına ait yönetsel kurumlar ve usuller, il sistemi, il özel idareleri, köyler, belediyeler ve Bab-ı Ali bürokrasisine mensup çok sayıda memur da bu mirasın parçalarıdır (Tutum, 1995).
Cumhuriyetin ilk yıllarında başlatılan atılım programlarının uygulanmasında bürokrasi ile birlikte “Cumhuriyet Halk Fırkası” da kullanılmıştır (Eryılmaz, 1997). Tek parti yönetimi, planlanan reformların uygulanmasında büyük ölçüde içişleri Bakanlığı bürokrasisinden yararlanmıştır. İçişleri Bakanlığı, bu dönemde son derece güçlüdür. Osmanlı bürokrasisinden farklı olarak da siyasal iktidarın denetlemesi bu dönem bürokrasisinin en önemli özellikleridir.
1946 yılından itibaren çok partili siyasi hayata geçilse birlikte modernleştirici bürokratik elitin gücünü azaltmıştır. 1950-1960 dönemi, bürokrasi açısından büyük bir gerilemenin, itibar ve güç kaybının yaşandığı yıllar olmuştur (Eryılmaz, 1997).
Asker ve sivil bürokrasisinin tepkisi olarak değerlendirilen 1960 askeri müdahalesi sonrasında, yeni anayasada TBMM’nin egemenliği kullanan tek organ olması son bulmuştur. Anayasa Mahkemesi ve Danıstay gibi kurumların yürütme organı üzerinde etkin bir yasal denetim kurmasına olanak sağlanmıştır . Bu dönemde, özellikle “sivil” bürokrasinin eski otonomisine, eski üstün konumuna (özellikle Tek Parti dönemindeki) kavuştuğunu söylemek güçtür. Bürokrasinin gücü nispi olarak artmıştır. Bunda Devlet Planlama Teşkilatı (DPT)’nin ortaya çıkması önemli rol oynamıştır. DPT’de yetişen bürokratlar grubu, bürokrasi ve siyasi iktidar üzerinde “bilgi” ve “uzmanlık” liyakatlarını kullanarak güçlerini artırmışlardır. Bürokrasinin teknik nitelik kazanması, teknokratlara duyulan ihtiyacı ve bunların kamu politikalarının belirlenmesindeki rolünü güçlendirmiştir (Eryılmaz, 1997).
1960 ve 1980 arası dönem, sivil bürokrasideki değişim açısından olumsuzluklarla doludur. Ekonomik bunalım sonucunda ortaya çıkan issizliğin giderilmesinde ‘devlet memurluğuna alma’ bir alternatif çözüm olarak görülmüştür. Böylece kamu hizmetlerinin genişleyip yaygınlaşmasında ve devlet memurluğu sayısında (1963’den 1980 yılına kadar %311 artış) ciddi bir artış olmuştur. Memurlukta liyakat çökmüş, partizanlık artış göstermiştir.
1980 sonrası özelleştirme politikası ile birlikte “bürokrasi ile mücadele” konusunu da programının temel hedefleri arasına almıştır (Eryılmaz, 1997). “Seçilmişler”in “atanmışlar”a göre önceliği tezi, bürokratik iktidar geleneğine ters düsen bir düşüncenin ürünü olarak göze çarpmaktadır. Bürokrasi kavramını daha çok kırtasiyecilik olarak yorumlamış ve icraatlar bu çerçevede yürütmeye çalışılmıştır.1980’li yıllar sonrasında uygulamaya başlanan liberal politikalar ve özelleştirmenin kamu görevlilerinin sayısını azaltacağı beklenirken, memur sayısında adeta patlama olmuş, 1983-1994 yılları arasında yaklaşık 600.000’lik bir artış olmuştur (bu rakam 11 yılda %50’lik bir artışa tekabül etmektedir) (Eryılmaz, 1997). Personel sayısındaki genişlemeye, yeni teşkilatlanmalar ve yöntemlere rağmen, personel davranışı değişmediğinden kişisel yönetim büyük ölçüde sürmüştür (Tatar, 1999).
1990’lardan itibaren kamu bürokrasisi, hem yapısal, hem de fonksiyonel olarak değişim baskılarının yükünü çekemez hale gelmiştir. Bugün Türkiye kamu bürokrasisi, çevresinde ortaya çıkan pek çok değişikliğe eski yapısı, örgütlenme biçimleri ve yöntemleri, statik istihdam ve motivasyon kalıpları, eski zihniyet ve davranışlarıyla yanıt vermeye çalışmaktadır. Değişim baskılarının odak noktası, “devletin küçültülmesi” ve “optimal devlet” arayışlarıdır.
1.2.2.Bürokrasinin Tarihsel Gelişimi
1.2.2.1. Geleneksel Bürokrasi
İlk çağlarda ortaya çıkmış olan Mısır ve Çin medeniyetlerinin devlet sistemi içerisinde yer alan bürokrasi anlayışı, atadan kalma bürokrasinin ilk ve en sade örnekleridir.
"Çin’de bürokrasi, Çin'in büyük ve yaygın bir devlet olması, kuzeyden gelen akınlara karşı büyük bir ordu beslemesi, Çin Seddi gibi büyük bir bayındırlık işine girişmesi, kültürün saf olması gibi faktörlerin etkisiyle ortaya çıkmıştır. Öte yandan Çin hükümdarları derebeyliklerin genişlemesine engel olmak için kısa süreli hizmet, memurların doğup büyüdüğü bölgede görev yapmasının yasaklanması ve devlet memurluğuna giriş sınavları v.b. önlemler almışlardır. Bu önlemlerde Çin'de bürokrasinin gelişmesine neden olmuştur. Çin bürokrasisi genel esasları bakımından demokratik esaslara dayanmıştır. Memurların sınavla işe alınmaları demokrasiye bir örnek teşkil eder.
Eski Mısır'ın çok gelişmiş idari yapısının ortaya çıkışında, hükümdarın ilahların yeryüzündeki temsilcisi sayılması, planlı ekonomi sisteminin uygulanması gibi faktörler rol oynamıştır. Nil nehrinin Mısır'ın ekonomisinde oynadığı büyük rol nedeniyle nehir taşmalarının sulama tesisleriyle önlenmesi gerekmiş; bu iş, çok büyük bir memurlar sınıfının ortaya çıkmasına yol açmıştır." Ayrıca Çin Seddi’nde olduğu gibi Kıptilerin de piramitler gibi zamanın şartlarına göre yapılması çok zor olan, yıllar süren ve yoğun bir iş gücü ve planlamayı gerektiren yönetsel projelere girmiş olmaları da Mısır bürokrasisinin gelişmesinde rol oynamıştır.
Orta çağdan günümüze kadar hiyerarşik yapısını koruyan Katolik kilisesi de bürokrasiye örnek teşkil eder. Bürokrasinin başta gelen özelliğinin 'büyüklük' olması, belli bir yönetim ve örgütlenme şeklini ifade etmesi nedeni ile, tarih boyunca ordular da bürokratik örgüt tipini temsil etmişlerdir.
1.2.2.2. Modern Bürokrasi
18.Yüzyılın sonlarına doğru buhar makinesinin keşfi ve akabinde gerçekleşen 'Sanayi Devrimi' nin etkisi beklenmedik şekilde olmuş ve hemen hemen bütün insanlığın, binlerce yıldır devam ettirdiği yaşam tarzı büyük değişime uğramıştır.
Sanayi devrimiyle birlikte o güne kadar sürdürülen kol gücüne dayalı üretim tarzından makinelerin büyük önem kazandığı üretim tarzına geçilmiştir. Bunun doğal sonucu olarak geleneksel üretimden fabrikasyon üretim tarzına geçilmiş, yeni yeni işletmeler ortaya çıkmış ve kırsal kesimden kentlere büyük kitlesel göçler meydana gelmiş ve birçok problemle beraber büyük yerleşim yerleri oluşmaya başlamıştır. Yaşanan teknolojik gelişmeler ile birlikte meydana gelen üretim patlaması insanlarda klasik yaşam koşullarından daha fazlasını isteme ve hayat standartlarını yükseltme isteğini doğurmuştur. "Sanayi devriminin teknolojisi büyük kuruluşları gerekli hale getirmiş, ayrıca endüstri merkezlerinde yığınlaşan kütlelerin ihtiyaçlarının karşılanması da kuruluşların büyümesine yol açmıştır. Kurumların büyüklüğü, bürokrasinin en belirgin yönünü teşkil eder. Bu nedenle sanayi devriminden sonra, ekonomik amaçlı kuruluşlarda da bürokrasileşme eğilimi ortaya çıkmıştır. Bunun gibi, sendika, siyasi partiler vb. gibi ikincil gruplar da giderek bürokrasileşme süreci içine girmişlerdir. Bürokrasi literatüründe bu tür bürokrasilere 'modern bürokrasiler' denmektedir."
İlk çağ medeniyetlerinden itibaren ortaya çıkmasına karşı bir yönetim ve örgüt düzeni olarak bürokrasinin asıl gelişmesini sanayi devriminden sonra
göstermesinin çeşitli sebepleri vardır. Bu nedenleri maddeler halinde sıralayacak olursak ;
göstermesinin çeşitli sebepleri vardır. Bu nedenleri maddeler halinde sıralayacak olursak ;
i. "Bürokrasinin gelişmesinde para ekonomisi zorunlu olmamakla birlikte gerekli koşullardan biridir." Adam Simith'in iktisata yaptığı katkılarla Avrupa'da merkantilist felsefenin ortadan kalkarak ekonomik hayatın canlanması ve değiş-tokuş usulüne dayanan ticaretin yerini para ekonomisine
bırakması ve ilk merkez bankalarının kurulması 18.yüzyıl sonlarından itibaren bürokrasinin hızla gelişmesine katkıda bulunmuştur.
bırakması ve ilk merkez bankalarının kurulması 18.yüzyıl sonlarından itibaren bürokrasinin hızla gelişmesine katkıda bulunmuştur.
ii. Teknolojik gelişmeler sonucu insanların artan ihtiyaçlarına karşılık verebilmek için sosyal ve siyasal sistemlerin artan fonksiyonları beraberinde bürokrasileşmeyi gerekli kılmıştır.
iii. Değişen dünyada klasik üretim ve yönetim metodlarının ihtiyaçları karşılayamaz hale gelmesi, verimliliğin önem kazanmasının örgütleri rasyonelleşmeye sevketmesi.
iv. İnsanların artan ihtiyaçlarını karşılayabilmek için ömürlerini gelişen sosyal kurumların kural ve kaideleri içinde geçirmelerine neden olan psikolojik faktörler.(Atilla Baransel'e göre bu faktörler; emniyet duygusu, prestij düşkünlüğü, iktidar ve nüfuz kazanma gibi etmenlerdir.)
v. Bütün bu gelişmelerin sonucu olarak çok büyüyen işletme ve yapılarıda önemli bir etken olarak ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle kapitalist sistem de bürokrasinin gelişmesi için uygun bir ortam oluşturur.
1.2.3. Weber ve Bürokrasi Modeli
Bürokrasi kavramını sistematik ve kapsamlı bir biçimde ilk inceleyen bilim adamı Alman ekonomist ve sosyolog Max Weber’dir. Weber’e göre bürokrasi uzmanlaşmış bir işlevi yerine getiren çok sayıdaki birey arasındaki işbirliğinin sürekli örgütlenmesidir ( Aydın,1998:163).
Günümüzde Weber ismi, bürokrasi kavramıyla adeta bütünleşmiştir. Modern Kamu Yönetimi, siyaset sosyolojisi, işletme bilimi çağdaş örgütleri incelemek için hareket noktası olarak Weberci bürokrasi modelini seçmektedir(Eryılmaz, 1994:44). Aslında Weber’den önce bürokrasi konusunu Robert Michels ve Gaetano Mosca da incelemiştir(Eryılmaz,1994:222). Zaten Weber’in bürokrasi analizi de R. Michels, G. Mosca ve Karl Marx gibi düşünürlerin görüşlerinden etkilenerek ortaya çıkmıştır. Burada Weber’i diğer düşünürlerden ayıran özellik, bürokrasiyi sistematik ve kapsamlı bir şekilde ilk defa inceleyen bilim adamı olmasıdır.
Bürokrasi olgusunu toplum içi güç ilişkilerinden ve toplumun genel siyasal yapısından çıkarak açıkladığı için Marksçı yaklaşımla yöntemde benzeşen, ama gerek sorunu yerleştirdiği genel düşünsel çerçeve, gerekse sorunlara getirdiği çözümler açısından onunla temelde ayrılan Weberci bürokrasi görüşü, çağdaş devletin siyasal rejimi ne olursa olsun, hangi siyasal ve toplumsal değişmelere uğrarsa uğrasın, bürokrasinin toplum ve devlet hayatında gitmemecesine kök saldığı varsayımına dayanmaktadır.
Max Weber biçimsel örgütleri, “meşru sosyal kontrol sistemlerinin” bir parçası olarak incelemiş, bürokratik örgütü, yetkinin ortaya çıkış biçimi olarak tasarlamıştır. Max Weber, kuvvet ve ikna gibi diğer sosyal etkileme biçimlerinden ayırdığı yetkiyi, “belli bir grubun belli bir kaynaktan çıkan emirlere itaat etme olasılığı” şeklinde tanımlarken; gücü ise, emirlerin kabul edilmesini sağlamak şeklinde tanımlamıştır.
Ayrıca Weber meşruluğu da güç kullanımının kabulünü sağlamak olarak tanımlamaktadır. Yetki, bu iki unsurun (güç ve meşruluk) bir bileşimidir. Weber’in yetkiyi sınıflandırması uygulanan güçten ziyade meşru kılma kaynağı ve türüne göre yapılmıştır. Weber’e göre her bir yetki türü, yetkiyi kullanmak için farklı idari araçlar kullanmaktadır ( Weber,1993:68).
Weber “ideal tip” kavramını geliştirmiş ve “ideal tip”i soyut zihinsel bir tasarım olarak ele almıştır. Gerçekte karşılığı olmamakla beraber, tasarımlanan bu idealleşen çerçeveye en yakın tip hangisi ise, onun önemsenmesi gerektiği yönünde çıkarımlar yapmıştır. Örneğin Weber, “Olgular dünyasına, ancak belirli oranlarda nüfuz etmeyi sağlayacak kavramlar yaparak eğilebilme olanağına sahibizdir ve bu kavramlar hiçbir zaman bize gerçekliğin tümü hakkında bir bilgi, bir evrensel bilgi sağlayamaz” demektedir. Bu saptaması da “ideal tip”le olgular dünyasına yaklaşmaya çalışmakta ancak, gerçekliğin anlaşılmasına yeterli olamayacağına işaret etmektedir. Weber, kendi bürokrasi modelini “ideal-tip” olarak nitelendirmiştir. Weber’e göre ideal tip bürokraside örgütlü bürolar sıradüzenli bir yapı oluştururlar. Sıradüzeni, ast-üst ilişkilerine dayanan basamaklı bir düzenin varlığını anlatır. Bu sıradüzeni içinde yukarıdaki sırada bulunanlar aşağıdakiler üzerinde denetleme yetkisine sahiptir, başka bir deyişle, sıradüzenli bir yapıda yukarıya doğru çıkıldıkça yetkenin sınırı genişler ya da aşağıya doğru inildikçe yetkenin sınırı daralır. Böyle bir yapıda yetkesinin sınırı en geniş olan kişi en üstteki kişidir. Bu yapı aşağıya doğru genişleyerek bir piramide benzer. Piramidin en altındaki geniş tabanda bulunanlar yetkelerinin sınırı en dar olan, buyurma ve denetleme yetkisine sahip olmayan, yalnız verilen buyrukları yerine getiren kişiler olmaktadırlar. Böyle bir sıradüzenli yapılanma içinde işbölümüne dayanan birimler oluşur. Her birimin ve bu birimlerde görev yapan insanların bu işbölümü sonucunda uzmanlaşmaları beklenmektedir. Uzmanlaşma, işbölümüne dayanan görev alanlarına atama yapılırken teknik bilgi ve becerinin ön plana çıkması sonucunu doğurmaktadır.
Weber’in ideal-tip bürokratik modelinde örgütsel işlevlerin yerine getirilmesinde her şey kurallara bağlanmıştır. Bürokraside keyfilik yoktur, kişisellik yoktur, geçerli olan kurallardır. Kuralları da kural koyma yetkisine sahip olan organlar koymaktadır. Kuralların bulunması, sorun çözmede standartlaşmayı ve tek tek olayların ele alınmasında da eşitliği sağlamaktadır. Kurallara uygun olarak yapılan etkinlikler yazılı belgelere geçirilerek saklanır. Demek ki bürokraside yazılı bir iletişim esastır. Yazılı belgeler dizgenin güvencesi olduğu kadar örgütün belleğini de oluşturur.
Weber politikacılara, bürokratlar üzerinde kontrol sağlamak için ısrarlı olmalarını tavsiye etmektedir. Çünkü bürokratik örgüt, onu elinde tutanlar için önemli bir güç kaynağıdır. Onun gücü rasyonelliği, uzmanlığı, güvenilirliği ve sürekliğinden kaynaklanmaktadır. Weber iyi düzenlenmiş bir bürokrasinin başkaları tarafından kontrolünün zor olduğunu belirtmektedir. Toplum kurallarının uygulanması ve hizmetlerin yürütülmesinde bürokrasiye bağımlı hale gelmiştir. Güç ilişkilerini toplumsallaştırmaya yarayan bir araç olarak bürokrasi, bu aygıtı düzenleyenler için birinci derecede bir iktidar aracı olagelmiştir.
Weber’e göre çağdaş siyasal hayat bürokratik olmalıdır. Çünkü sadece süreklilik değil, verim ve devletin kişisellikten uzaklaşması ona bağlıdır. Bununla birlikte günümüzde Weber’in bu görüşüne ve özellikle bürokratik yapıya eleştiriler vardır. Bürokratik yapının hantal ve kırtasiyeci bir yapıda olması, siyasal iktidarı zayıflatması vb. eleştiriler yapılmaktadır. Ama her şeye rağmen bürokrasi siyasal hayata için vazgeçilmez görünmektedir.
Weber bürokrasiyi anlatırken toplumda geçerli olan yetke ilişkilerinden hareket etmektedir. Weber’e göre toplumsal egemenliğin kullanılmasında başlıca üç türlü meşru yetkeden söz edilebilir. Bunlar, geleneksel, karizmatik ve yasal-ussal yetkedir. Max Webber’in ortaya atmış olduğu bu yetke türleri ayrı bir başlık altında ele alınacaktır.
1.2.3.1. Max Webere’e Göre Bürokrasinin Özellikleri
Max Weber bürokrasinin özelliklerini aşağıdaki şekilde ifade etmiştir. Bu özellikler(Weber,1993:78):
Bürokraside genellikle kurallar, yani mevzuat dediğimiz kanun, tüzük ve yönetmelikler geçerlidir. Bürokratik yönetim biçiminde,
i. Bürokratik olarak yönetilen yapının amaçlarının gerçekleşmesi için, gerekli düzenli çalışmalar, resmi görevler olarak dağıtılmıştır,
ii. Bu görevlerin yerine getirilmesi işin emir verme yetkisi dengeli bir biçimde dağıtılmıştır,
iii. Bu görevlerin sürekli ve düzenli yürütülmesini sağlamak maksadıyla yetkiler “sistematik hükümler” altına alınmış, yalnızca genel kuralları taşıyan kişiler istihdam edilmiştir.
Görev hiyerarşisi ve kademedeki yetki düzeylerine ilişkin ilkelere göre alt kademedeki görevliler üst kademedeki görevlilerce hiyerarşik olarak denetlenirler.
Çağdaş bürokrasinin yönetimi çeşitli şekillerde saklanan yazılı belgelere (dosyalara) dayanır. Bu yazılı belgeler, daire veya büro denen yerlerde saklanır ve memurlar buralarda bulunurlar. Dosyalama sistemi ile organizasyonun devamlılığını sağlama ve faaliyetlerinde tek düzelik gerçekleştirme amacı vardır.
Daire ve büro yönetimi, yani uzmanlık isteyen tüm çağdaş iş yönetimi esaslı bir uzmanlık eğitimini gerektirmektedir.
Daire yahut büro iyice geliştikten sonra, resmi faaliyet, görevlilerin tüm gelişme kapasitesini kullanmasını gerektirmektedir.
Gayrişahsi ilişkiler; astlar, üstlerin emirlerine, işgal ettikleri makamın temsil ettiği gayri şahsi ve yasal yetkiye dayandığı için uyarlar( Baransel,1979:168). Weber’e göre, yöneticinin tamamen rasyonel kararlar alabilmesi için maiyetindekilerle duygusallığa dayalı işlerden özellikle kaçınması gerekir. Başka bir deyimle yönetici (resmi kişi – bürokrat) işlerini görür ve örgüte ilişkin kararlar alırken, emrindekilerden nefret etmek yâda onlarla aşırı samimi ilişkilere girişmekten kaçınmak durumundadır.
İşyerinin yönetimi belirli bir istikrarı ve kapsamı olan, öğretilebilir genel kurallara bağlıdır ve bu kurallar hukuk, kamu yönetimi ve iş idaresini kapsamaktadır.
1.2.3.2. Max Weber’e Göre Memurun Konumu ve Nitelikleri
Max Weber’e göre memurun içsel ve dışsal konumu ve memurun özellilikleri şöyledir(Weber,1993,54):
Memuriyet bir meslektir. Bunun için memurun, nitelikleri önceden belirlenmiş ve iş görmesine yetecek bir eğitiminden geçmesi gerekir. Bundan sonra da genel kurallara bağlı “özel sınavlardan” geçmesi lazımdır, Burada bir işe girmek demek, geçim güvencesi karşılığı olarak sadık bir yönetim göstermek taahhüdünde bulunmak demektir. Yalnız burada belirtilmesi gereken, çağdaş bağlılık duyguları kişisel değil işlevsel amaçlara adanmıştır.
İster kamu kesiminde ister özel kesimde olsun modern memur daima memur olmayan bireylere oranla daha farklı bir toplumsal saygınlık için çaba gösterir ve genellikle daha üstün olan bu saygınlıktan haz duyar.
Memur kişisel olarak özgür olup yalnızca nesnel gereklerine itaat eder.Başka bir ifadeyle, memurlar, sadece gayrişahsî ve resmi yükümlülükleri dolayısıyla otoriteye konu teşkil ederler.
Gerek kamu gerekse özel sektörde, memur yönetilenlere oranla apayrı bir sosyal itibar sahibidir. Memurun bu itibarı, yani sosyal konumu görev yaptığı sürece garanti edilir.
Memurun görevi normal olarak kamu bürokrasilerinde, ömür boyu sürer. Periyodik olarak yeni görevlere atama durumlarında bile ömür boyu memuriyet fiili bir kural kabul edilir. Özel sektörde çalışan işçinin tersine, memurun iş güvencesi vardır. Memurun, keyfi işten çıkarma ve kayırmalara karsı yasal güvenceler geliştirilmiştir, Bunun işlevi memuriyet görevinin her türlü kişisel kaygıdan tümüyle arınma olarak kesinlikle nesnel bir biçimde yerine getirilmesini sağlamaktır(Ergün ve Polatoğlu, 1998:61)
Memur büro içindeki davranışlarında ve işlerin yürütülmesinde sistematik disiplin, titizlik ve kontrole konu teşkil eder.
Saf bürokratik görevli tipi daha yüksek bir yetkili tarafından atanır. Ama şöyle veya böyle görevlilerin yönetilenler arasında yapılan bir seçim sonucunda belirlenmesi, hiyerarşik bağımlılığın katılığını yumuşatır. Çünkü bu şekilde seçilen yöneticinin, üstüne karşı özerk bir durumu vardır (Ergün ve Polatoğlu, 1998:61).
Çalışanlar nakdi bir maaşla çalışırlar ve genellikle emeklilik maaşına hak kazanırlar. İşveren ancak belli şartlarda çalışanın işine son verebilir. Ama çalışan istifa etme hakkına sahiptir. Maaşlar genellikle hiyerarşik olarak farklılaştırılmıştır, Buna ilaveten mevkisinin sorumluluğuna ve özel durumlara göre ilave bir maaş farklılığı da görülür (Ergün ve Polatoğlu, 1998:62).
Memur, kamu hizmeti hiyerarşisi içinde kendine bir kariyer edinmeye girişmiştir. Memur daha alt görevden, daha üst göreve gelmeye doğru ilerler. Memur makamının değilse de aylığının kıdeme yahut gelişmiş bir uzmanlık sınavındaki nota göre belirlenmesini ister.
Yukarıda özelliklerini sıraladığımız Weber tipi bürokraside tüm bürokratik, işlemlerin önceden saptanmış kurallar çerçevesinde gerçekleşeceği ve bürokratların kişisel değer ve amaçlarının bu işlemleri etkilemeyeceği varsayılmaktadır.
Makine ile yapılan üretim mekanik olmayan üretime göre nasıl üstünse, Weber içinde yukarıda betimlenen şekilde bir örgüt teknik olarak başka yönetim biçimlerinden daha üstündür. Weber’e göre bürokratik örgütler kendilerine alternatif olarak gösterilebilecek yönetsel sistemlere oranla daha verimlidir (Ergün ve Polatoğlu, 1998:62,63).
Weber’e göre bürokratik yönetim sistemi kaçınılmaz bir gerçektir. Örgütler, iş bölümüne ve özel olarak eğitilmiş memurların hizmetine bağlı oldukça daha bürokratik ve kaçınılmaz hale gelir. Weber’in ifadesiyle, işbölümü ve yönetimde uzmanlaşmış kişilerin kullanılması artacak ve sonuç olarak “proleterya diktatörlüğü” değil “bürokratların diktatörlüğü” gerçekleşecektir.
1.2.3.3. Max Weber’e Göre Bürokratik Örgütlenmenin Teknik
Üstünlükleri
Bazı düşünürler bürokrasiyi, baskıcı bir araç, kırtasiyecilik ve verimsizlik olarak nitelendirirken, Weber bürokrasiyi “verimli bir örgüt” olarak tanımlamıştır. Weber’e göre rasyonel bürokratik esaslara göre örgütlenen yapılar, diğerlerine göre önemli üstünlüklere sahiptir ( Eryılmaz,2003:58).
Bürokratik örgütlerin belirleyici özelliği, diğer örgüt türlerine göre, örgütlenme biçimindeki salt teknik üstünlüklerinden kaynaklanmaktadır. Daha öncede ifade edildiği gibi Weber’e göre tam gelişmiş bürokratik mekanizmanın üstünlüğü, makineyle yapılan üretimin mekanik olmayan tüm öteki üretim biçimlerine olan üstünlüğü gibidir. Bürokratik örgütlenme şu konularda teknik üstünlüklere sahiptir(Weber,1993:63):
i. Doğruluk,
ii. Hız,
iii. Kesinlik,
iv. Dosya bilgisi,
v. Süreklilik,
vi. Gizlilik,
vii. Birlik,
viii. Tam bağımlılık,
ix. Çatışmanın ve maddi ve manevi kişisel maliyetlerin azaltılması.
Bu sayılan özellikler, tam bürokratlaşmış örgütte optimum noktasına getirilir. Özellikle kapitalist piyasa ekonomisi, resmi yönetim işlerinin hatasız, net, sürekli ve olabildiğince hızlı görülmesini talep edenlerin başında gelmektedir. Normalde çok büyük kapitalist işletmeler, katı bir bürokratik örgütlenmenin tipik modelleridir.
Bürokratikleşme her şeyden önce yönetsel işlevlerin sadece nesnel gerekçelere göre uzmanlaştırılması ilkesinin gerçekleştirilmesine optimum imkan sağlamaktadır. Her görev ve bunların yürütülmesi, uzmanlık eğitimi görmüş ve sürekli pratik içinde hep daha fazlasını öğrenen memurlara verilmektedir. İşin nesnel biçimde yürütülmesi için her şeyden önce hesaplanabilir ve kişilere göre değişmeyen kuralların yürürlükte olmasını gerektirir( Eryılmaz,2003:58).
Weber, karmaşıklaşan ve çeşitlenen yönetim işlerinin, fahri görevlilerle çözülemeyeceğini, bunların ancak tam gün mesai yapan profesyonel bürokratlarla daha hızlı, düşük maliyetli ve az hatalı olarak yürütülebileceğini vurgulamaktadır. Ayrıca Weber, yönetimdeki bu gelişmenin, kapitalist piyasa ekonomisinin gereklerine de uygun olduğunu belirtmektedir(Eryılmaz,2003:58).
Bürokrasinin kapitalizme çok uygun gelen kendine has niteliği, bürokrasinin insanlıktan uzaklaştıkça kusursuz gelişeceğidir. Resmi işlerde sevgi, nefret ve tüm hesaplanamaz kişisel, irrasyonel ve duygusal öğeler ne denli ayıklanırsa, bürokrasi asıl niteliğine o denli yaklaşacaktır. Bürokrasinin bu kendine has niteliği onun özel erdemi olarak kabul edilmektedir. (Eryılmaz,2003:59).
Weber’e göre, rasyonel bir yasal sistemin uygulanmasının temelini atan, bürokrasidir. Rasyonel hukuk sistemi, önce Roma imparatorluğu döneminde kavramsal bir sistematiğe kavuşmuş; Orta çağ boyunca adliyenin bürokratikleşmesine paralel olarak benimsenmiş; irrasyonel eski muhakeme yöntemlerinin, rasyonel eğitim görmüş yetkin uzmanlarca kaldırılması yoluyla gerçekleşmiştir.
1.2.4. Kamu Bürokrasisini Diğer Bürokrasilerden Ayıran Unsurlar
Günümüzde çalışma ve iş bölümü alanında önde gelen özelliklerden biri etkin nüfusun giderek artan bir bölümünün hizmetler kesiminde çalışmasıdır. Hizmetler kesiminde ücretliler içinde beyaz yakalıların, “memurların” artışı devlet bürokrasisini doğurmuştur. Bu bağlamda kamu bürokrasilerini diğer bürokrasilerden ayırt eden özellikleri üç şekilde sıralayabiliriz;
1.2.4.1.Devlet Faaliyetlerinin Kapsamı ve Yoğunluğu
Daha öncede belirtildiği gibi sosyal devlet ilkesine paralel olarak asıl görevi adalet ve güvenlik olması gereken devletin günümüzde görevleri son derecede artmıştır. Artık modern devlet, kendisinden istenen her türlü alana el atmakta ve çok değişik görevler yüklenmektedir.
Devletten beklenen bu çeşitli yeni hizmetlerin sayısı az gelişmiş ülkelerde büsbütün kabarmakta, dolayısıyla henüz ekonomik bakımdan kalkınamamış ülkelerde kamu bürokrasisinin sırtına ağır yükler çökmektedir. Devlet bürokrasisindeki bu aşırı vazifeler ile bürokratik örgüt gün geçtikçe kabarmakta, tesir derecesini de artırmaktadır.
Devlet, bir yandan varolan ilişkiler düzen ve dengesinin bozulmaması için bir takım ekonomik ve teknik görevler yüklenirken öte yandan daha etkili çalışması gereken sınırlatıcı yönetim birimlerine sahip olmaya gerek duymuştur. Başka bir değişle, devlet bir yandan polis, adalet ve savunma görevlerini nicelik ve nitelik bakımından daha etkili bir duruma getirirken öte yandan yönetilenlere bir takım hizmetler sağlayan ve onların yaşantılarını kolaylaştırmak amacına yönelmiş ekonomik ve teknik görevler yüklenmiştir.
1.2.4.2.Kamuya Karşı Hesap Verme Mükellefiyeti
Kamu bürokrasisini diğer bürokrasilerden ayıran diğer bir özellik, demokratik ölçülere uygun olarak, kamuya karşı her zaman hesap verme mükellefiyetidir. Bu sorumluluğunun bilincinde olan bürokrat, görevini ifa ederken yapmış olduğu işlemlerini her zaman haklı ve titiz tenkitlere karşı koyabilecek mahiyette olmasına dikkat etmelidir.
Genellikle ajanlar sorumluluktan kaçmak istediklerinde, önlerine gelen somut bir olayın çözümünü yazılı bir kuralın ruhuna değil, lafzına dayandırmak isterler. Böylece, kendilerini kuralların kastettiğinden daha dar sınırlar ve kalıplar içine koyarlar. İşin şeklinin aslından daha önemli olduğu kanısını uyandıran uygulamalar içine girerler. Karşılaştıkları bir sorunun çözümü için uygun bir kural bulamadıklarında, konu ile ilgili önceki bir uygulamanın olup olmadığına bakarlar. Benzer bir uygulama bulamadıklarında inisiyatif kullanmaktan kaçınırlar; çözümsüzlüğü ya da “hayır” demeyi tercih ederler. Sorumlu ve demokratik zihniyetli bir kamu bürokrasisinin temel şartı, her zaman yoklanabilmesidir. Ancak yapılan bu yoklamalar sorumluluğu yüklenme duygusunu giderek azaltmaktadır.
Devlet bürokrasisi sözlüğündeki menfi fiiller “olmaz, hayır, yok” gibi en sık ve zevkle kullanılan sözler sorumluluktan kaçma duygusunun eseridir. Zamanla bürokratların bu yanlış tutumları halkın devleti hasım görmesi neticesini doğurmuştur.
1.2.4.3.Kamu Bürokrasisinin Siyasi Karakteri
Politikanın kamu yönetimi ile bir ilişiğinin olmadığını ya da olmaması gerektiğini ileri sürmek hatalı olur. İdarenin görevi, geniş ölçüde, devletin yüksek organları tarafından alınan siyasi kararları icra etmektir. (Eryılmaz,2002:74) Yönetimin siyasi karakter taşıması olgusu yönetim-siyaset ilişkileri sorununun bir parçası olarak incelenebilir. Yönetim-siyaset ilişkileri ise daha geniş bir çerçevede devlet kuramı, toplumda bürokrasinin konumu ve işlevi gibi sorunlara bağlı olarak ele alınabilir.
Siyasallaşmanın kamu bürokrasisi açısından çıkaracağı sakıncalar da önemlidir. Yükselmenin en kestirme yolunun ehliyet, liyakat ve başarı yerine siyasal parti yada kişilerle iyi ilişkilerden geçtiği sonucuna varan bir bürokrat ister istemez siyasete bulaşacaktır. Bu yol bir yandan gençlerin çabuk yükselme tutkularını kamçılarken öte yandan kamu görevlilerini olduğundan başka gözükme suretiyle yükselme çabasına sürükleyecektir.
Grup teşkilatlarının çeşitliliği, aralarındaki gerginlik, anlaşmazlık ve rekabeti artırmaktadır. Devlet ise bunların ortasında siyasi otoritesine dayanarak ancak tavizli hal çarelerine başvurabilir. Buna karşılık bu çeşitli katmanların taleplerini yerine getirebilmek için iyi bir şekilde işleyen bürokratik kurum olmalıdır. Esas mesele siyasi kudretin büsbütün silinmesi değil, devletin idari cihazına nüfus eden bürokratik usul ve tekniklerin bu siyasi otorite ile bağdaştırılmasıdır.
1.2.5.Türk Kamu Bürokrasisinde Yönetsel Yapının Yoğunluğu
Siyasal ve iktisadi rejimleri ne olursa olsun, günümüzün bütün siyasal sistemlerde gelişmeyle ilintili olarak daha yaygın ve daha yoğun bir yönetim yapısını görüyoruz. Yirminci yüzyılın devleti demokratlaşma, sanayileşme, kentleşme, kamu girişimlerinin artması gibi olguların baskısı altında giderek daha fazla memur veya benzeri statülerde kişiler çalıştırma durumundadır. Eskiden daha çok geleneksel liderlere ve ailelere düşen toplumsal işlevleri yüklenen günümüz devleti, yeni vazifelerini yerine getirmek için çağdaş kamu örgütleri kurmuş, bunun sonucunda sayıları giderek artan memurlar ordusuna sahip olmuştur. Kamu bürokrasisi işsizlerin iş ve aş kapısı olmuştur. Ekonomik yaşamı ve sosyal yaşamı düzenleyen ve bu alanlarda kendisi de bir girişimci olarak katılan devletin gereken uzman kişilerden yararlanmasını doğal karşılamak gerekir.
Mutlak suretle hükümete bağlı geniş bir sınıf belirmesi anayasalar için ciddi bir tehlike teşkil etmiştir. Amirlerinin keyfi icraatına karşı memurları korumak amacı ile muhtelif tedbirler alınmıştır. Lakin elde edilen netice, disiplinin gevşemesi ve vazifenin ihmale uğraması olmuştur. Memurun vazifesinde ne dereceye kadar muvaffak olabildiğini gösterecek hakiki bir ölçünün bulunmaması, yenilmesi imkansız güçlükler doğurmuştur. Bu yüzden bir çok ihtiraslar sönmüş, insiyatif duygusu kaybolmuş ve kabil olduğu kadar az çalışmak arzusu kökleşmiştir. Bürokrat yalnız aldığı talimata riayet etmiş olmak maksadı ile çalışmış ve vazifede hakikaten muvaffak olabilmek hevesini kaybetmiştir.
Türlü iç ve dış politika sorunlarını çözümleyebilmek savıyla siyasal partiler iktidara gelebilme mücadelesi yapmaktadırlar. Gerçekte iktidara yeni gelen siyasal parti, geçmiş iktidarın devlet kadrolarını partizan kişilerle işgal ettiği savını ileri sürerek, işgale son vermek amacıyla bu kişileri bulundukları görevlerden almayı ve yerlerine yansız adı altında kendi görüşlerini benimsemiş kişileri getirmeyi doğal saymaktadır. İktidarın gelip geçici olmasına karşılık, bürokrasinin kalıcı ve sürekli olması iktidar değişikliklerine bağlı olarak bu türlü atamaların yapılmasına tepki doğurmaktadır.
İKİNCİ BÖLÜM
2.1. KAMU PERSONEL YÖNETİMİNİN GENEL İLKELERİ
İlke, nesnenin özüne ilişkin ve genellikle neden sonuç ilişkisi biçiminde belirlenmiş kurallardır. Bu kurallar araştırma, inceleme, çözümleme ve deneme sonucu geliştirilir. Personel yönetimi insan yönetimi olduğu için ve insan davranışlarının değişebilirliği ve önceden kestirilemezliği dikkate alındığında, personel yönetimi ilkeleri her zaman ve her durumda uygulanabilir ve geçerli kesin kurallar olmayabilir. Ancak, bu ilkelere uyulduğu ve uygulandığı durumlarda genellikle iyi sonuçlar alınabilir (Canman, 1995:16).
Türk kamu personel yönetiminde idarenin kurallara uygun olarak yürütülmesi ve yapılacak işlerden verim alınabilmesi için, personel seçiminde uyulması gereken ilkeler vardır. Bu ilkeler, kamu yönetiminin planlama, örgütlenme, yöneltme, koordinasyon ve denetim fonksiyonlarının düzenli işleyişini sağlamakta ve bununla birlikte verimliliği arttırmakta etkin olmaktadır. Yine bu ilkeler tam anlamıyla uygulanabildiği takdirde kamu görevlilerinin çok büyük sorunları kendiliğinden çözülebilir. Çünkü bu ilkelerin uygulanması ile kamu görevlileri arasında hem göreve alınırken, hem yer değiştirilirken, hem de üst görevlere getirilirken siyasi değişimlerden ve tercihlerden kurtulmuş olabilecek ve böylece kamu personelinin yansızlıkları da sağlanmış olabilecektir (Öztekin,1998:144).
Personel Yönetimi ilkeleri, etkili bir personel yönetimin temel öncüllerdir. Bu ilkeler, toplumsal deneyimlerin ürünüdür.
2.1.1. Yeterlik (Liyakat) İlkesi
Yeterlik (Liyakat), görevi başarıyla yapabilme gücüdür. Yeterliğin temelinde bir “hak etme” kavramı vardır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu (DMK)'nun 3. maddesi c fıkrasında liyakat şöyle tanımlanmıştır; "Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet Memurlarını güvenliğe sahip kılmaktır." Liyakat ilkesinin temeli hangi kamu görevi olursa olsun, devlet memuru olarak alınacak kamu görevlileri, o göreve en uygun olanın seçilmesi ile belirlenmelidir. Göreve alınırken siyasi, ideolojik, yakınlık vb. gibi faktörler hiç etkili olmamalıdır(Öztekin,1998:145). Kamu kuruluşlarına memur alınırken, "adama iş değil, işe adam" ilkesi uygulanmalıdır. Liyakat ilkesi sadece göreve alınırken değil, üst görevlere getirilirken de uygulanmalıdır. Liyakatin bir anlamı da yeterliliktir.
Geniş anlamda yeterlik işin ehline verilmesidir, kamu görevlerine girişte ve hizmet içinde yükselişte karşılaştırma, işe uygunluk ve başarı ölçütüne göre değerlendirme yapılır. Çalışma koşullarının, hizmetin etkililiğine ve sürekliliğine katkıda bulunacak biçimde düzenlendiği bir personel sistemidir (Canman,1995:17). Liyakat sisteminde hizmete girişten emekliliğe kadar objektif kuralların üstün tutulması gerekmektedir.
Ülkemizde liyakat sistemi görüntüsü altında filen kayırma-yağmalama sistemi uygulanmaktadır. Üst düzey kamu görevliliği, hep siyasi makamlar olagelmiştir. İyi bir bürokrat, sadık ve vefalı bir yöneticidir; aynı zamanda iyi bir partilidir. İyi bir yönetici "tavsiye" ile atanır. Birisinin elinden tutması ve himayesi sayesinde üst makamlara gelir ve orada tutunabilmek için de yine koruyucuya ihtiyaç duyar. Bu koruyucu genellikle siyasi parti, itibarlı bir kişi ya da kurum olur. Üst düzey bürokratların seçiminde liyakat ve tecrübe gibi ölçütler yerine güvenilir olmak, sır saklamak, parti menfaatlerini her şeyin üstünde tutmak, siyasi patronun zaaf ve açıklarını gizlemek gibi nitelikler ön planda olduğu için, daha yöneticiler göreve gelirken siyasileşmektedirler. Üst düzey göreve gelirken siyasileşen bürokratlar, siyasi iktidarların ortağı haline gelirler. Siyasi iktidarlar ya da partiler de, sadakatının ve hizmetlerinin bir gereği olarak üst düzey bürokratları aday yapmakla ödüllendirmek ve himaye etmek isterler. Bürokrasi giderek siyasileşmekte, siyaset ise bürokratikleşmektedir. Ülkemizin temel sorunu, siyaset ile yönetim arasında fonksiyonel bir ayrımı gerçekleştirmek, bürokrasiyi siyasetten arındırmak, siyaseti ise bürokratikleşmekten korumaktır (Eryılmaz,1998:166).
2.1.2. Kariyer İlkesi
Genel anlamda kariyer, yaşam boyu süren bir uğraş, bir iştir. Kariyer, yapısı itibarıyla hiyerarşi ilkesine göre örgütlenmiş içinde türlü düzeylerde görev yerleri bulunan bir gruptur. Kariyer içinde bir düzeyden diğerine yükselme düzenli ve yavaştır; bir ömür boyu sürer (Canman, 1995:18). Kamu kesiminde kariyerin anlamı devlet memurluğunun bir meslek haline getirilmesidir.
657 sayılı DMK'nun 3. md.'si b fıkrasına göre, kariyer ilkesi; "Devlet memurlarına yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetiştirme şartlarına uygun şekilde, sınıflar içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlamaktır." Yönetim bilimi açısından; çalışanların çalıştıkları alanla ilgili olarak, zamanla deneyim kazanarak, kurum içi ve kurum dışı hizmet içi eğitim ile kendini geliştirip, yetiştirerek mesleğinde en üst görevlere kadar yükselebilmesine kariyer denir (Öztekin,1998:145).
Kariyer ilkesinin uygulanması demek; çalışanların, başlangıç basamağından en üst görevlere kadar objektif (yansız) değerlendirmeler ile yükselebilme hakkının verilmesi demektir. Bir başka anlamda kariyer ilkesi içinde liyakat koşulu şarttır.
2.1.3. Sınıflandırma İlkesi
657 sayılı DMK'nun 3 md.'si a fıkrasındaki sınıflandırma tanımı şöyledir: "Devlet kamu hizmetleri görevlerini ve bu görevlerde çalışan devlet memurlarını görevlerin gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre sınıfa ayırmaktır." Genel anlamda sınıflandırma; birbirine yakın özellikler gösteren nesnelerin belirli gruplara ayrılarak kümelendirilmesidir. Konuyu personel yönetimi açısından ele alırsak kamu-özel ayrımı yapmadan çalışanların yaptıkları iş ya da göreve göre o işin ya da görevin gerektirdiği nitelikler açısından kümelendirilmesidir (Öztekin,1998:145).
2.1.4. Eşitlik İlkesi
Eşitlik ilkesi; genel anlamda, Kanun Önünde Eşitlik başlığı altında T.C. Anayasası’nın 10. maddesinde belirtilmektedir. Buna göre; “Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasal düşünce, felsefi inanç, din, mezhep vb. sebeplerle ayrım gözetilmeksizin yasa önünde eşittir. Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz. Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar” denmektedir. Kamu hizmetlerine girme hakkı ile ilgili eşitlik ilkesi de kaynağını genel anlamda T.C. Anayasası 10. maddesinden almaktadır. T.C. Anayasası’nın Hizmete Girme başlıklı 70. maddesine göre; “Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir. Hizmete alınmada görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayrım gözetilemez” denmektedir. Devlet yönetiminde, devletin üstlendiği çok sayıda ve değişik nitelikte görevlerin ve taşıdığı sorumlulukların üstesinden gelebilmek için çok sayıda aday arasında en yeterli olanların seçilmesi ve hizmete alınması ilkesine dayanmak zorundadır. Bu nedenle, görevlendirmelerde, yükseltmelerde de “yeterliğe göre fırsat eşitliği” ilkesi ön planda tutulmalıdır (Canman,1995:31).
Eşitlik ilkesinin kamu kesiminde kesin ve katı biçimde uygulandığını söylemek gerçeğe ters düşer. Siyasal ve toplumsal içerikli bazı düşünceler ve bunlara bağlı davranış kalıpları eşitlik ilkesine uygulamada bazı sınırlar getirmiştir.
2.1.5. Güvence İlkesi
Memur güvenliği, memurluğun meslek oluşunun doğal bir sonucudur. Kendini kamu yararı için meydana getirilmiş olan kamu hizmetlerine adayan kimse, karşılığında hizmet güvenliği arar; yani, ağır bir kusur ya da suç işlemedikçe işini ve memurluk statüsüne bağlı diğer haklarını yitirmeyeceğinden emin olmak ister (Canman,1995:33). Devletin genel idare esaslarına göre, asli ve sürekli görevlerini yerine getiren memurlara güven içinde çalışma olanakları verilmesi, kamu hizmetinin daha etkili ve verimli işlemesi için ön koşuldur. Amaç, memura güvence sağlayarak kamu hizmetini korumadır.
2.1.6. Yansızlık İlkesi
Kamu görevlerinin yansızlığı (tarafsızlığı) ilkesi çoğu kez yönetimin yansızlığı kavramı ile birlikte kullanılmaktadır. Her iki kavramda, siyasal yansızlığı anlatmaktadır (Canman,1995;36).
Yönetimin yansızlığı konusu, yönetim-siyaset ilişkisinin bir parçasıdır. Yönetim-siyaset ilişkisinde, yönetimin yansızlığı hem çalışanların göreve başlamasında hem de görevlerinde yükselmelerinde ön planda tutulmalıdır. Aynı şekilde, yansızlık hizmetin yürütülmesinde ve dağıtılmasında da ön planda tutulmalıdır. Devlet memurlarının tarafsızlığı ile ilgili olarak 657 Sayılı DMK.’nun 7. maddesi önemlidir. Buna göre; hizmetin yürütülmesinde ve dağıtılmasında ayrım gözetilmemesi ve memurların hiçbir siyasi oluşumun içinde olmaması gerekmektedir. Ancak bu maddenin fiili olarak uygulandığı pek söylenemez.
Türk kamu bürokrasisinde bu ilkelerin usulüne uygun olarak uygulanması problemleri çözücü etkide bulunabilir. Fakat önemli olan bu ilkelerin uygulanabilmesinin sağlanmasıdır. Yani bu ilkeleri uygulayacak olanlarında bu ilkeler doğrultusunda seçilmiş olması gerekmektedir.
2.2. BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ
Çağdaş toplumda bürokrasi birtakım vazgeçilmez rollere sahiptir. Bu rollerden bazıları şöyle sıralanabilir( Kaya,1994:10):
i. Toplumsal Değişmeyi Gerçekleştirme: Toplumu değiştirmeye yönelik kamu politikalarının gerçekleştirilmesi bürokrasinin görevidir. Bürokrasi aynı zamanda, yasama, yürütme ve yargı arasındaki bağları sağlayan, güçlendiren sosyal bir araçtır.
ii. Yasama Meclisini Etkileme ve Politika Önerme: Temel kamu politikaları, gerçekte bürokratik örgütlerde başlatılır. Gerek yasama organı, gerekse yürütme organı kamu politikalarını hazırlamada genellikle üst bürokratlardan gelen taslaklara, önerilere göre hareket eder. Çünkü değişik kamu politikaları özel uzmanlık bilgisi ve sürekli dikkati gerektiren karmaşık tekniksel konulardır. Yasama ve yürütme organı üyeleri genellikle amatörlerden oluşmasına karşılık, bürokratlar profesyoneldir. Üst düzey bürokrat bu gibi nedenlerden dolayı kamu politikalarını etkilemede değişik olanaklara sahiptirler. Bürokratların sahip olduğu bu olanaklar şu şekilde sıralanabilir:
a) Meclis komisyonlarındaki oturumlara katılarak yasa tasarıları hakkında görüş bildirirler,
b) Bakanlar Kurulu toplantılarına katılıp gerekirse görüş belirtirler,
c) Yasama ve yürütme organlarında kulis yaparak üyeleri etkilerler.
iii. Yasaları Yorumlama ve Uygulama: Üst düzey bürokratlar yasaları yorumlayarak kamu politikalarını kendi anlayışlarına göre uygularlar. Böylece bürokratlar bir bakıma kural koyma yetkisine sahiptirler.
iv. Devletin Günlük İşlerini Gerçekleştirme: Bürokratlar, hükümetin, daha geniş terimle devletin vatandaşlarına hizmet sunmasıyla ilgili tüm yükümlülüklerini yürütürler.
Bürokrasinin başta gelen görevlerinden birisi, yürürlükteki yasa ve kuralların uygulanmasını sağlamaktır. Siyasal sistemin yetkili kurum ve kurullarınca alınan kararların eyleme dönüştürülmesi, diğer bir deyimle siyasaların izlenmesi bürokrasinin aracılığıyla gerçekleşmektedir.
2.3. BÜROKRASİNİN GÜÇ KAYNAKLARI
Bürokrasinin önemli bir güç merkezi olmasını sağlayan çeşitli kaynaklar, faktörler bulunmaktadır. Bunlar şöyle sıralanabilir(Eryılmaz,2002:97):
Bu kaynaklardan birincisi, bürokratik kurumların elinde tuttukları güç, bilgi ve uzmanlıktır. Hükümetlerin ihtiyaç duydukları bilgilerle, onların anlaşılması ve yorumlanması için gerekli uzmanlık bürokrasinin elinde bulunmaktadır. Bürokrasi bilgileri toplayan, arşivleyen, işleyen ve yöneten bir kuruluştur.
Bürokrasinin elindeki ikinci güç kaynağı hızlı karar alabilme iktidarıdır. Bürokrasiler, her ne kadar kırtasiyecilik ve verimsizlik gibi suçlamalara muhatap olsalar da; toplanma, serbest tartışma ve oylama gibi çok az işlemsel kurallara sahip oldukları için, yasama organına göre daha çabuk ve hızlı karar alabilmektedirler.
Bürokrasinin üçüncü güç kaynağı, daimi ve istikrarlı bir statünün avantajlarıdır. Siyasi iktidarlar değişir, fakat kamu bürokrasisi herhangi bir aksamaya meydan vermeden hizmetleri yürütmeye devam eder; memurlar görevinin başındadır. Daimi ve istikrarlı statüleri nedeniyle bürokratlar, neyin, ne zaman, nasıl yapılacağını siyasetçilere göre daha iyi bilmektedirler.
Bürokrasinin dördüncü güç kaynağı, kurum ideolojisidir. Kurum ideolojisi, bir örgütün kendi faaliyet alanında geliştirdiği yaklaşım, program, siyasa ve anlayışlardan meydana gelmektedir. Bürokratik kurumlar, çoğu zaman hükümetlerin ne yapması ya da ne yapmaması gerektiği konusunda çok gelişmiş fikirlere sahip olabilmektedir.
Bürokrasinin beşinci güç kaynağı profesyonelliktir. Modern toplum, devletin sunduğu hizmetlere, yaptığı düzenlemelere daha bağımlı hale gelmiş bulunmaktadır. Kamu yönetiminde “bürokrat” ve “teknokrat”lardan oluşan yeni bir yönetici sınıf ortaya çıkmıştır.
Bürokrasinin altıncı güç kaynağı, bir kurumun bakanlık modeli dışına çıkarak özerk olarak örgütlenmesidir. Bakanlık esasına göre örgütlenmek, genel müdürlük ve daire başkanlığı biçiminde bir bakanlığın hiyerarşik yapısı içinde yer almaktır. Bu özerk yapıların ortaya çıkışı siyasi iktidarın faaliyet alanında yer almakla beraber, onun günlük müdahalelerinden uzak, gücünü bir dereceye kadar sınırlandırabilecek ”kısmi iktidarlar” kurma düşüncesinin bir ürünüdür.
Bürokrasinin yedinci güç kaynağı, planlama ve bütçeleme gibi teknik fonksiyonlarla ilgilidir. Planlama; alan kullanımı, ekonomi, ulaşım, haberleşme, konut, istihdam, eğitim ve sağlık gibi çeşitli konuları kapsamaktadır. Birçok ülkede sosyal ve ekonomik politikalar, merkezi, bölgesel veya yerel düzeydeki bürokratik planlama örgütleri tarafından belirlenmektedir. Bütçeleme, işlev olarak uzmanlığı gerektiren teknik bir iştir. Kaynakların düzenlenmesi ve bölüştürülmesinin, siyasi yönü olduğu kadar teknik yönünde ağır basmaktadır. Bürokratlar, uzmanlıkları nedeniyle bütçeleme sürecinde siyasilere göre birtakım teknik üstünlüklere sahiptirler.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
KAMU BÜROKRASİSİNİN UYGULAMA ALANI
3.1. BÜROKRASİNİN OLUMSUZLUKLARI
Bürokrasinin olumsuzlukları, onun yapısal ve işlemsel özelliğinden kaynaklanmaktadır. Bürokratik personelin, verimli etkili çalışabilmesi için kurallara sıkı bir şekilde bağlı kalarak hareket etmesi gerekir. Bu da otomatik olarak bürokratların değişen şartlara ve ihtiyaçlara göre hareket etme gücünü sınırlandırır.
Bürokraside memur, makinenin dişlisi gibidir; örgütün bir parçasına uyan ve bu amaçla kullanılan standart ve gayri şahsi bir varlıktır.Bu nedenle memur, bürokratik sistemin işleyişine müdahale ederek bireysel olarak düzeltme yapma imkanından büyük ölçüde mahrumdur.
Bürokrasi, rasyonel düzenlemelere göre işleyen bir mekanizma değildir. Bürokraside keyfi ve taraflı olarak konulmuş kurallar bulunmaktadır. Astlara karşı üstlerin davranışları ve işlemleri, yasalara uygun olmamakta, zaman zaman gayri insani ve keyfi nitelik göstermektedir.
Bürokratik örgütlerde formel yapı her şeyi ifade etmez. Uygulamada memurların kendi aralarında geliştirdikleri, tutum, davranış, anlayış ve geleneklerin oluşturduğu informel yapı, formel yapının yerini almakta ya da onu alt-üst etmektedir.
Resmi hiyerarşik otorite, bürokrasinin işleyişinde, teknik konularda uzman olan astlara bağımlı hale gelmektedir. Günümüzde otoritenin en önemli kaynağı uzmanlıktır (Eryılmaz,1995:224). Örgütün yapısı, yöneticileri, alt kademedekilerin davranışları üzerinde giderek artan bir denetim kurmaya götürmektedir. Bu bir çeşit törenciliğe yol açmaktadır; kurallar esas alınmakta, ilişkiler daha az bireysel hale gelmektedir. Hiyerarşi kademelerince benimsenen daha altta olanları denetleme gereği otorite devirlerini çoğaltmakta, bu durum uzmanlaşma eğilimini daha açık hale getirmekte, bu ise örgütün alt gruplar arasındaki çıkar farklılaşmasını arttırmakta ve alt grupların, kendi çıkarlarını örgüt çıkar ve hedeflerinden daha önde tutmalarına yol açarak onları birbirlerine karşı çatışma haline sokması muhtemeldir (Duverger,Tarihsiz:188).
Bürokratik örgüt yapısı, otoritenin üstlerde toplanmasına imkan sağlamakta ve dolayısıyla orta ve alt kademe yöneticilerinin inisiyatif kullanmalarına olanak tanımamaktadır. Bu durum, yazışmaların artmasına, kırtasiyeciliğe ve işlemlerin gecikmesine neden olmaktadır.
Bürokrasi rutin hale dönüşen bir görev ve işleyiş düzenine dayanır. Bürokrasiler genellikle muhafazakar yapılardır. Bürokratik yönetimin verimsizliğinin temelinde, söz konusu düzenin değişen şartlara ayak uyduramaması ve kendi kendini yenileyememesi yatar.
Personelin, etkinlik ve verimlilik amacıyla konulmuş bulunan bürokratik kural ve teknikleri kullanmak suretiyle sorumluluktan kaçmaları mümkündür. Genellikle yöneticiler sorumluluktan kaçmak istediklerinde, önlerine gelen somut bir sorunun çözümünü yazılı bir kuralın ruhuna değil, lafzına dayandırmak isterler. Böylece kendilerini kuralların kastettiğinden daha dar sınırlar ve kalıplar içine koyarlar. İşin şeklinin, aslından daha önemli olduğu kanısını uyandıran uygulamalar içine girerler. Karşılaştıkları bir sorunun çözümü için uygun bir kural bulamadıklarında, konu ile ilgili önceki bir uygulamanın olup olmadığına bakarlar. Benzer bir uygulama bulamadıklarında inisiyatif kullanmaktan kaçınırlar; çözümsüzlüğü ya da "hayır" demeyi tercih ederler.
Bürokratik örgüt yapısı, zamanla kapalı bir sistem haline dönüşmekte ve verimsizleşmektedir. Bürokraside orijinalliğe ve yeniliğe kapalı bir işleyiş düzeni egemendir. Ehliyetsiz yöneticilerin, bürokratik örgütün üst basamaklarına kısa zamanda yükselmesi olağan ve yaygın hadiselerdir (Eryılmaz ,1995:226).
Bürokrasi kaçınılmaz olarak kırtasiyeciliğe ve klikleşmelere yol açarak kendi toplumsal fonksiyonlarını engelleyici nitelikler kazanmıştır. Hiç kuşkusuz bu engellemelerin ardında anlamsız büyüme eğilimleri, bürokratların yeni bir sınıf olarak ortaya çıkmaları ve bürokrasinin insan kişiliğinde yaptığı yabancılaştırıcı etkiler ile birlikte, klasik bürokrasilerin pek çok yetersizlik ve yanlışları da yatar (Kongar, 1995:293).
Bürokratik modelin, yeni sorunlara ayak uydurmasına pek olanak bırakmayan sertlikler de yarattığı fark edilmiştir. Bürokrasi aynı zamanda yöneticilerle uygulayıcılar ve uygulayıcılarla halk arasında da sürtüşmeler yaratmakta ve örgüt hedeflerini gerçekleştirmeyi bir kenara bırakıp bu sürtüşmeleri gidermeye çalıştığından, büyük bir enerji israfına yol açmaktadır. Pek çok kimse bu aksaklıkların gerçek anlamda düzeltilmesinin mümkün olmadığı kanısındadır; çünkü bunları gidermek için başvurabilecek yollar, eninde sonunda örgütün bürokratik niteliklerini daha da güçlendirmekten başka bir sonuç vermeyecektir. Gerek iç sürtüşmeler gerek halkla olan uyuşmazlıklar yeni düzenlemelerin ve yeni denetleme yollarının aranmasına yol açacak ve bunlar sistemi daha da ağırlaştıracaktır (Duverger,Tarihsiz:189).
Bürokratik yapının önemli açmazlarından biri, her birimin sorunlara kendi işleri açısından bakması nedeniyle örgütün bir bütün olarak algılanamaması ve bölümler arası çekişmelerin verimliliği azaltmasıdır. Türk bürokrasisinde, devletin çeşitli kuruluşları bakanlıkları, daireleri arasında, karşılıklı görüşme, anlaşma alışkanlıklarının bulunmaması, daha da ötesi, her bakanlığın, her bakanlık içinde çeşitli genel müdürlüklerin, bunlar içinde çeşitli şubelerin kendilerini birbirlerinin rakibi, bazı durumlarda düşmanı gibi gördüğü durumlar çeşitli şekillerde karşımıza çıkmaktadır (Bener,1998:186).
Bürokraside aşırı uzmanlaşma alt birimler arasında anlaşmazlıklara neden olmakta ve örgütün genel amacı gözden kaçabilmektedir. Kurallar ve standartlaşma bir yandan yararlar sağlarken, kuralların yetersizliği karşısında veya kuralların öngörmediği bir durumun ortaya çıkması halinde bürokratik yapının etkinliği azalmakta ya da kaybolmaktadır (Peker,1995:88). Uzmanlaşmanın sonucunda, bürokratlar arasında birbirini aldatma, güç durumda bırakma olayları sık sık görülür olmuştur (Bener,1998:212). Aynı şekilde siyasi partizanlık ve buna bağlı olarak mevki çekişmesi nedeniyle bürokratlar arasında çekemezlik, kıskançlık, anlayışsızlık ve klikleşmeler mevcuttur.
Bürokrasilerin olumsuzları arasında sayılabilecek bir durumda; örgüt amaçlarını gerçekleştirmek için araç oluşturan resmi kuralların amaç haline getirilmesidir. Bu durum bürokratların kurallara uymaktan başka bir amaca hizmet etmekten kaçınmalarına sebep olur. Sorun, kuralların amaçlar doğrultusunda yorumlanması gerekirken örgüt üyelerinin bu sorumluluğu üzerlerine almaktan kaçınmalarıdır (Atiker,1992:191). Bürokraside sorumluluktan kaçma, hatta sorumluluğu yayma ve yaratıcı düşünceye yer vermeme anlayışı hakimdir. Özellikle "merkezi yönetim düzeni" memurlara çok az girişim olanağı tanımakta, dolayısıyla memurlar kendilerini üstlerin isteklerine göre ayarlamak zorunluluğunu duymaktadırlar. Bu durum, bireyin örgüt içinde kendini gerçekleştirmesine imkan tanımamakta, etik değerleri pratik alana uygulama imkanı vermemektedir (Çelik, Göktürk, Kök, Yılmaz, 1998:28).
Türk bürokrasisinde bürokrasinin olumsuzlukları aynı zamanda bürokrasinin sorunlarını da beraberinde getirmektedir. Bu nedenle Türk bürokrasisinin sorunlarını değerlendirmek gerekmektedir.
3.2 TÜRKİYE'DE BÜROKRASİNİN SORUNLARI VE YOZLAŞMA
Türk kamu bürokrasisinin sorunlarını temel olarak; otorite hiyerarşisinin katılığı, yetkilerin üst basamaklarda toplanması, gizlilik, siyasi-idari güç ile uzmanlık gücü arasındaki çatışma, kuralların yoğunluğu, takdir yetkisinin daraltılması, rekabetin yokluğu, kendi kendini yenileyememe ve dolayısıyla verimsizlik şeklinde sıralayabiliriz. Bu sorunların nedeni olarak da, Türkiye'nin siyasal ve yönetsel rejimi, toplumu kontrol etmek ve devleti toplum karşısında korumak amacına göre biçimlendirildiği için esas itibarıyla yerinden yönetime yetki devrine ve sivilleşmeye fazla açık olmaması gösterilmektedir (Eryılmaz,1995:238) (Köktaş,1997:92,93).
Türk kamu bürokrasinin sorunlarından biriside bürokratların kendi alanlarını ilgilendiren konularda, vatandaşların katkısını ve diğer devlet kuruluşlarının ilgisini kabul etmemesidir.Önerilerinin tartışmasız kabulünü beklerler.
Merton'a göre, bürokratlar risk almaktan hoşlanmayan, ihtiyatlı ve nabza göre şerbet veren aynı zamanda halka karşı güçlerini arttırmakta kararlı, ihtiraslı derebeyleridir.Bürokratlar, doğuştan böyle bir niteliğe sahip değildir, ama bürokratik örgütün mantığı bu karakteri güçlendirir (Wilson, 1996:78).
3.2.1. Bürokrasinin Örgütsel Sorunları
Merkeziyetçilik, kamusal kaynakların ve yetkinin Başkent örgütleri tarafından kullanılması olayıdır (Eryılmaz,2003:234). Merkezi yönetimin taşra kuruluşları fazla yetkili olmadığı için, yerel sorunların çözümü bütünüyle başkentteki bakanlıklara ve diğer kamu kurumlarına aktarılmaktadır. Bu da kırtasiyeciliği arttırmakta, işlemlerin uzamasına sebep olmakta ve yönetimde verimsizliğin temel kaynağını oluşturmaktadır. Türk kamu bürokrasisi; aşırı merkeziyetçi ve bürokratik formaliteleri nedeniyle yavaş işleyen, mevzuatı çok ve karmaşık, personel yönetimi dağınık, sayısı fazla ve dağılımı dengesiz, değerlendirmeci olmayan, güvensiz ve aşırı şüpheci, soruşturma ağırlıklı ve denetimcidir (Keten,1995:90).
Bakanlıkların taşra teşkilatları çalışmalarını merkezin onlara tanıdığı yetkiler çerçevesine ve kanunlar dahilinde yapmaktadır. İl içinde valilikten alınan olurlarla hizmet vermektedirler. Ayrıca kanunların çizdiği sınırlar çerçevesinde inisiyatif kullanmaktadırlar. Yatırım yapılması gerektiği durumlarda merkezden olur alınması gerektiği için işler aksamakta ve yapılacak yatırım geciktiği için verimli bir sonuç elde edilememektedir.
Merkeziyetçilik, bürokratik otoritenin gücünü arttıran temel faktörlerdendir. Türkiye'de siyasi ve idari yapı, toplumu kontrol etmek ve toplum sorunlarını tepeden yasalarla çözmek amacına göre biçimlendirildiği için, yerinden yönetime yetki devrine, açıklığa ve sivilleşmeye önem vermemektedir (Eryılmaz,1998:166).
3.2.1.2. Kırtasiyecilik
Yetki devretmeksizin ya da yetkiyi kendinde toplayarak hizmetleri yürütme anlayışının sonucudur. Üstler astlarını kontrol altında tutmak için yetki devrine pek istekli değildirler. Bu durum yoğun evrak trafiğine sebep olduğu için örgütün hizmetlerini daha iyi değerlendirme ve sağlıklı kararlar alma olanakları yoktur. (Eryılmaz ,1995:231).
Kırtasiyecilik ,merkeziyetçilikten kaynaklanan bir durum olarak karşımıza çıkar. Yapılan çalışmaların kaydedilmesi ve dosyalanması ana hedef olduğu için yoğun yazışma trafiği yaşanmakta ve bu da çalışmalardan elde edilen verimi olumsuz etkilemektedir.
3.2.1.3. Örgütsel Büyüme
Büyüme eğilimi, kamu bürokrasisinin doğasında bulunmaktadır. Bir kamu kurumunun bütçe, personel sayısı, araç-gereç ve hizmet üniteleri bakımından kantitatif olarak gelişmesidir. Her kamu kurumu, hizmetin kalitesini iyileştirmekten, daha çok, mevcut örgütsel yapıyı, bütçe olanaklarını, personel sayısını, sosyal tesisler ve hizmet araçlarını arttırmak ve diğer kurumlarla bu alanlarda rekabet etmek için çalışır.
Teknik gelişmelere paralel olarak yeni yeni örgütler kurulurken, öte yandan da var olan eski örgütler genişlemekte ve büyümektedirler. Bunların nedenlerini; nüfusun gereksinimlerine cevap verilmesi ve teknik gelişmeler ile yeni buluşlardır.
Doğal olmayan nedenlerde örgütlerin büyümesine ve personel sayısının artmasına sebep olurlar. Örneğin; bir politikacının bazı kişilere iş bulma amacıyla bir kuruluşa personel alımı veya aldırması haksız bir sebep iken, işlerin aksamasına ve vatandaşların kuyruklarda beklemesine engel olmak için bazı kuruluşlarda açılan yeni birimlere personel alımı haklı bir sebeptir. Aynı zamanda bölgecilik veya aşırı derecede bulunduğu yere bağlılık veya belde halkına yaranma amacı ile bir belde de gereksiz örgütlerin kurulması veya personel alınması haksız bir uygulamadır. Gelişmiş ülkelerde bu personel artışları dengeli bir seyir izlerken gelişmekte olan ülkelerde artış hızı daha fazla ve dengesizdir (Tortop,İsbir,Aykaç, 1993:207).
Yönetimde gizliliğini en önemli sebebi yönetici ve memurların kendilerini kamuoyunun eleştirilerine karşı koruma istemeleridir. Yönetime ilişkin yasalar, gizliliği ve resmi sır kavramını, memurların kendi amaçları doğrultusunda kullanmalarına imkan tanımaktadır. Yasalarda gizliliğin kapsamı ve sınırları belli değildir. Bu durum, kurum içindeki yolsuzlukların saklanmasına ortam hazırlamaktadır. DMK'nun 15. md.'si de memurların yaptıkları görevler hakkında basına izinsiz bilgi vermelerini yasaklamıştır (Eryılmaz,1995:233).
Kanunların etkisi ve siyasi baskılar nedeniyle yapılan çalışmalar hakkında bilgi verilmemektedir. Bunun yanında halkı bilinçlendirme gereği duyulan konularda yine kanunların çizdiği sınırlar çerçevesinde bilgi verilmektedir. Bu bilgiler genellikle çalışmaların yapılış şekliyle ilgili değil vatandaşların eğitilmesi konusuyla alakalıdır. Kurumun yapısı hakkında bilgi vermeye yanaşılmamaktadır. Çünkü kanunlar tarafından böyle bir engel konmuştur.
3.2.1.5. Yönetimde Tutuculuk
Yöneticilerin ve memurların, yaptıkları işlemleri ve alışkanlıkları yeni şartlara göre değerlendirmekten kaçınmaları; eski yapı ve uygulamalara sıkı şekilde bağlanmaları bürokrasinin tutuculuk yanıdır. Bürokraside değişiklik çoğu zaman dışarıdan siyasi iktidarlar tarafından başlatılır. Bürokrasi kendi içinde değişmeye kapalı olduğu gibi, dışarıdan gelen değişme ve değiştirme girişimlerini de her türlü yönteme başvurarak engellemeye çalışır. Bürokrat, yapı olarak tutucudur. Alışkanlıklarının tutsağıdır. Bu bakımdan reform niteliğindeki yasaları bürokratların hazırlamasını istemek yanlış olur. Ülkemizde siyasi iktidarlar kendi programlarını uygulayabilmek için, ya üst düzey kamu görevlilerini değiştirerek kendi görüşlerine uygun yöneticiler atamaya ya da onları çeşitli yollarla ikna etmeye çalışırlar. Birinci durum bürokraside partizanlığa yol açmaktadır. Bununla birlikte, kişisel sürtüşmeler, yanlış değerlendirmeler, dar görüşlülük, tutuculuk, aşırılık ispiyonculuk gibi nedenlerle pek çok devlet memurunun (bürokratın) bir köşeye itildiği, sürüldüğü, gerekçesiz iki satır yazı ile işlerinden atıldığı görülmüştür.Yönetimin iyileştirilmesi ve bürokratik işlemlerin basitleştirilmesi konusunda, mevzuattan kaynaklanan aksaklıkların giderilmesi için yapılan reform çalışmalarına üst düzey yöneticilerin gereken duyarlılığı göstermemesi sebebiyle istenilen sonuçlara ulaşılamamakta ya da reformlar yapılsa bile, eski alışkanlıklar ve uygulamalara bağımlılığın devam etmesi nedeniyle kamu yönetimi toplumun ihtiyaçlarını karşılamakta yetersiz kalmaktadır. Ülkemizde yönetimde tutuculuğun önemli bir faktörü de, personel yönetimindeki terfilerin başarıdan çok, kıdem esasına dayalı olmasıdır. Kıdem esası, üst düzeylere gelecek olan personelin daha yaşlı kişilerden oluşmasına ortam hazırlamaktadır. Böyle bir yapının tutucu eğilimler göstermesi de doğaldır (Eryılmaz ,1995:235).
Halkın bürokrasiyle ilgili yakınmaları, daha çok onun işlemsel yönüyle ilgilidir. Bürokratik işlemler, ayrıntılı kurallara ve usullere bağlı olarak yürütülürse, vatandaşları rahatsız edici bir nitelik gösterir; kaynak ve emek savurganlığına yol açar ve dolayısıyla bürokrasi kötüleyici bir anlam kazanır.
Kuralcılık, genellikle yasaların ayrıntılı olarak düzenlenmesi ve yöneticilerin olaylar ve sorunlar karşısında inisiyatif kullanmamasının bir sonucudur ya da vatandaşa karşı duyulan bir kuşkunun ürünüdür. Bürokraside kimi alanlarda bürokratlara tanınan takdir yetkisi etkin yönetim için bir anlamda zorunlu fakat içerdiği keyfilik potansiyeli yüzünden de tehlikelidir.
Kamu görevlileri kuralara uyarak hem çalışmaların problemsiz ve istenilen şekilde yapılabileceğini hem de kurallara uyarak başlarını ağrıtmayacaklarını düşünmektedirler.
Pek çok üst düzey bürokrata göre, bir memurun başarılı olması için, asık suratlı olması, yanındakilere karşı sert, hatta kaba davranması, mesleği dışında hiç bir şeyle ilgilenmemesi, özellikle sanatla, edebiyatla meşgul olmaması, özellikle hiç duygusal olmaması gereklidir. Tipik bir bürokrat için yöneticilik, yukarıdan gelen emirlere harfi harfine uymak, buna karşılık kendi emirlerine de harfi harfine uyulmasını sağlamaktır. Bu nedenle bürokraside ast-üst ilişkilerini ayarlamak son derece özen isteyen bir iştir (Bener,1998:226,362).
Kamu bürokrasilerinde sorumluluktan kaçma, hatta sorumluluğu yayma ve yaratıcı düşünceye yer vermeme anlayışı hakimdir. Özellikle "merkezi yönetim düzeni" memurlara çok az girişim olanağı tanımakta, dolayısıyla memurlar, kendilerini üstlerin isteklerine göre ayarlamak zorunluluğunu duymaktadırlar. Bu durum, bireyin, örgüt içinde kendini gerçekleştirmesine imkan tanımamakta, etik değerlerini pratik alana uygulama imkanı vermemektedir.
Kuralcılık, bürokratların ve memurların kendilerini denetim riskinden korumak için başvurdukları bir yöntemdir. Çünkü kamu bürokrasisinde, yöneticilerin sorumluluğu, hizmetlerin verimli olarak yürütülmesine göre değil, işlemlerin kurallara uygun olup olmadığına göre değerlendirilmektedir.
Ülkemizde kamu bürokrasisinin işleyişi ayrıntılı kurallara bağlanmıştır. Ayrıntılı kurallar yönetimin işleyişini yavaşlatmakta, tembel yöneticiye mazeret kaynağı oluşturmakta ve yetkilerin kötüye kullanılmasına ortam hazırlamaktadır. Ayrıntılı kurallar zamana ve yeni çevre şartlarına karşı fazla dayanamamakta, kısa sürede eskimekte ve bu sebeple sık sık kanun ve yönetmelik değişiklikleri zorunlu hale gelmektedir (Eryılmaz,1995:236).
Yönetimdeki siyasallaşma, yönetimdeki yozlaşmanın önemli göstergelerinden biridir ve bu olgu daha çok gelişmekte olan ülkelerde yaygın olarak yaşanmaktadır. Yönetimde siyasallaşma, kamu görevlerine yapılan atamalarda siyasi faktörlerin birinci derecede rol oynamasıdır. Türk kamu personel rejiminin en önemli ilkeleri liyakat ve siyasi tarafsızlık (DMK'nun 7. md.si) olmasına rağmen, uygulamalarda, yönetimde siyasallaşma çeşitli yöntemler kullanılarak yaygın bir nitelik göstermektedir.
Siyasal nitelikli atamalardaki aşırılığın bürokrasi açısından doğurduğu sonuçlar genellikle olumsuz yönde olmaktadır. Her şeyden önce, yönetimin yansızlığı ilkesi zedelenmektedir. Diğer taraftan yönetimde liyakat ölçüleri yara almakta, önemsenmeyen değerler haline gelmektedir. Siyasal iktidarların sık el değiştirmesi ve bürokrasideki üst kademelere yapılan atamaların her iktidar değişikliğinde yapılması bir arada olunca, çok hızlı bir yönetici devri olgusu ortaya çıkmaktadır. Bu durum, yönetimde düzensizliklere ve kesintilere yol açmaktadır. Siyasal nitelikli atamalar yönetim sorunlarını ortaya çıkarmanın yanında kamu kuruluşlarındaki çalışma koşullarını bozarak insan ilişkilerini de düzensiz kılmakta, olumsuz yönde etkilemektedir (Oktay,1997:208).
Ülkemizde siyasi iktidarların bürokratik kadrolar üzerindeki tasarrufları sonucunda bürokrasi siyasallaşmıştır. Bunun sonucu olarak üst kademe yöneticilerinin her iktidar değişikliğinde değiştirilmeleri ve yerlerine yeni iktidar yandaşlarının atanması yönetimde devamlılık ilkesi üzerinde olumsuz etki yaratmakta ve bu durum bürokratları günü kurtarma anlayışına sürüklemektedir.
Kamu hizmetlerine girişte liyakat yerine, tanıdık, dost, akraba, arkadaş, hemşehri ya da siyasi yakınlık gibi faktörlerin birinci derecede önemli olmasının yanı sıra mezun olunan okul ve meslek dayanışması gibi unsurlar da kayırmacılığa örnek gösterilebilir. Kayırmacılığın hakim olduğu alanlarda çoğu zaman sınavlar formaliteden öte bir anlam taşımaz. Aynı zamanda kamusal hizmetlerin dağıtımında ihtiyaç ve yerindelik kriterinden çok, oy, partiye destek ya da ideolojik yakınlık gibi faktörler etkili olmaktadır (Eryılmaz,1995:237) (Oktay,1997:209).
Kamu bürokrasisinde yolsuzluk, yapılmaması gereken işlemleri yapmak ya da yapılması gereken işlemleri yapmamak ya da işlemleri çabuklaştırmak karşılığında çıkar sağlamanın adıdır. Rüşvet, zimmete para geçirme, irtikap, görevi kötüye kullanma gibi tutum ve davranışların hepsi yolsuzluk kavramı kapsamında değerlendirilebilir. Aynı zamanda çalışılan kurumları çıkar uğruna zarara uğratmak ve kurum bilgilerini deşifre etmek de yolsuzluk olarak değerlendirilebilmektedir.
Ortalama bir vatandaş, kendisini kamu bürokrasisi karşısında zayıf hissettiği için, işlerinin yürütülmesinde aracılara başvurmaktadır. Bürokrasinin yapı olarak karmaşıklığı ve kuralcılığı sebebiyle ülkemizde aracılar yoluyla hizmetleri yürütme yaygın bir uygulamadır. Kamu yönetiminde aracıların yaygın olarak kullanılması işlemlerle ilgili halkın yeterince bilgilendirilmemesi, kolaylık sağlanmaması, işlem süreçlerini ve belgelerini açıklayacak görevlilerin istihdam edilmemesi ya da bu konuda yazılı levha ve kılavuzların bulunmamasının bir sonucudur. Aynı zamanda bu uygulama, yönetimdeki siyasal nitelikli atamalar ve siyasal nitelikli kayırmalarla yakından ilgilidir.
Aracılar kullanılmasının nedenleri arasında vatandaşların çekingen olması ve memurların kendilerini tersleyeceklerini düşünmelerinin yanı sıra işlerini bir an önce halletmek ve kuyruk çilesi çekmemek de sayılabilir.
3.3. KAMU BÜROKRASİSİNDE YOZLAŞMA
Kamu bürokrasisinde yozlaşma kavramıyla anlatılmak istenen olgu, hizmet sunumunda kayırma, siyasallaşma, aracıya başvurma, rüşvet ve kabilecilik türünden uygulamaların yaygınlık kazanması halidir. Siyasal nitelikli atamaların yaygınlaşması, yönetilenlere siyasal davranışlarına bakılarak hizmet sunulması, yasal bir hizmetin karşılığında veya yasal olmayan bir işlemin yapılmasını sağlayarak yöneticilerin rüşvet almaları, nedeni ne olursa olsun kayırma niteliğinde uygulamalar, yönetim ve yönetilen arasına aracı sokulması türünden olaylar yönetimde yozlaşmanın en çarpıcı örneklerini oluşturmaktadır (Oktay,1997:203).
Yozlaşma, özellikle bürokrasinin tekel halinde bulunduğu ve gizliliğin olduğu hallerde daha yaygın ve derin olmaktadır. Devletin ekonomik ve sosyal yaşamı düzenlemek amacıyla, giderek artan biçimde müdahalede bulunması ile yönetimde yolsuzluk daha da artan bir şekilde karşımıza çıkmaktadır (Yılbaş,1997:384).
Kamu bürokrasileri nitelikleri gereği yozlaşma eğilimi ya da potansiyeli içeren mekanizmalardır. Bürokratik örgütlenmenin var olduğu her yerde yozlaşma ve yolsuzluk olgusu az ya da çok mutlaka görülmektedir.
3.4. KAMU BÜROKRASİSİNİN DENETİM TÜRLERİ
Uygulanan denetim türleri denetimi yapan kurum, denetlenen kurum, denetimin zamanı, amacı, kapsamı, konusu gibi kriterler dikkate alınarak denetim çeşitli şekillerde sınıflandırılmaktadır.
3.4.1. Siyasal Denetim
Kamu bürokrasisi üzerinde uygulanan en önemli denetim yollarından biri, siyasi organlar tarafından yapılan denetimdir. Demokratik sitemlerde siyasi kurum ve kişiler halkı temsil etmektedir. Kamu bürokrasisinin kullandığı yetki ve kaynaklar siyasi organlar tarafından verilmektedir. Bunları denetlemek ise yine siyasi organlar tarafınca yapılmaktadır (Eryılmaz, 2003: 302).
Siyasal denetimde yasama organının denetimi önemli yer almaktadır.
3.4.1.1.Yasama Organının Denetimi
Yasama organı, egemenliği elinde bulunduran güç olarak çıkardığı yasalara uyulup uyulmadığını kontrol hakkına sahiptir. Yasama organı, yasalar görüşülürken bütçede ödenekler verilirken ve diğer zamanlarda yönetime sorular sorarak yasalara uygun davranılmasını sağlamaktadır (Genç, 1998: 242).
Yasama organı, kendi içinden görevlendirdiği hükümetin yine kendisinin çıkardığı yasalarla belirlenen çerçeveye ne ölçüde uygun çalıştığını, kendisine verilen görevi kötüye kullanıp kullanmadığını denetlemektedir. Buna siyasal denetim de denir ve bu denetimin nasıl ve hangi yöntemlerle gerçekleştirileceği anayasa ile ayrıntılı bir biçimde düzenlenmektedir. Anayasada “TBMM’nin Bilgi Edinme ve Denetim Yolları” başlığı altında yer alan 98, 99 ve 100. maddelere göre TBMM’nin denetim yolları şunlardır;
Soru: Meclis üyeleri, belli konularda bilgi edinmek için bir bakanlık örgütünün tümünün veya bir biriminin uygulamaları konusunda, Başbakan ya da bakanlara sözlü veya yazılı sorması olarak ifade edilmektedir.
Aslında bu yöntem genel olarak muhalefet milletvekillerince başvurulan örgütlü, bilinçli ve sistematik bir denetim aracı aracıdır ve ilişkin olduğu konuda ön araştırmalara, bilgi ve belgelere dayandırıldığı zaman yürütme ve yönetim üzerinde daha etkili olmaktadır (Atay, 1999: 73).
Genel Görüşme: Bir siyasi parti grubu ya da belli sayıda milletvekilinin, belirli bir alandaki devlet faaliyetlerinin mecliste görüşme konusu yapılmasını önermesi sonrasında hükümeti, meclis önünde açıklama yapmaya, bir anlamda hesap vermeye zorlayan denetim yoludur. Bu şekilde kamuoyunun ilgisi de konuya çekilmiş olmaktadır (Ergun ve Polatoğlu, 1992: 324).
Belli bir konuya ilişkin olması sebebiyle genel görüşmenin etkisi sınırlı kalır ve yeterince yararlı olamaz. Genellikle muhalefetin isteği üzerine açılan genel görüşme, hükümetin karşı durmasına rağmen genel kurulda kabul edilirse, hükümet için siyasi prestij kaybı olarak kabul edilmektedir (Atay, 1999: 67). Siyasal bir sorumlulukla ilgili bir karar alınmaması nedeniyle genel görüşme en az başvurulan denetim yollarından biridir (Ergun ve Polatoğlu, 1992: 325).
Meclis Araştırması: Meclis araştırması, belli bir konuda bilgi edinmek için yapılan incelemelerdir. Meclis araştırması da soru ve genel görüşme gibi temelde bilgi almaya yöneliktir. Ancak istenilen bilgiyi veren ilgili bakanlar ya da hükümet değil, meclisin kendi içinde oluşturduğu araştırma kurullarıdır. Meclis, araştırma açılmasına izin verdiğinde, araştırmanın yürütülmesi görevi genel hükümlere göre seçilecek özel bir komisyona verilmektedir (Ergun ve Polatoğlu, 1992: 325).
Meclis araştırması sonuçlarının genel kurulda dile getirilmesi, ortaya çıkan gerçekler ve yönetimin kötü işleyen yanlarının, yolsuzlukların ve ihalelerin açıklanması karşısında hükümetin ya da ilgili bakan ya da bakanların duyarsız kalmaları düşünülmeyip, gereken düzeltmeler, soruşturmalar ve önlemler alınmaktadır. Bu bakımdan meclis araştırması kamu bürokrasisinin dolaylı, ancak etkili denetlenmesinin yollarından biridir (Atay, 1999: 74).
Meclis Soruşturması: Meclis soruşturması; nitelik bakımından diğer denetim yollarından farklıdır. Bakanların cezai ya da mali sorumluluklarının ağır bastığı konularda açılmaktadır. Meclis soruşturması açılması için önerge TBMM üyelerinden herhangi biri tarafından verilebilir ve bir ya da birkaç bakan hakkında soruşturma açılması istenebilmektedir. Verilen soruşturma önergesi gerekçeli olmak zorundadır. Önerge verildiğinde derhal ilgili bakan haberdar edilmektedir. Soruşturma komisyonu gerekli incelemeleri yapar ve sonunda hazırlayacağı gerekçeli kararda ya ilgili bakanı suçsuz bulur, ya da suçlu bulur ve Yüce Divan’a sevki gerektiğini bildirir. Yüce Divan’a gönderilen bakan ya da başbakan görevinden çekilmiş sayılmaktadır (Ergun ve Polatoğlu, 1992: 326). Yüce Divan’da verilecek karar ne olursa olsun, sadece Yüce Divan’a sevk kararı dahi bakanın düşmesine, sevk kararı verilen başbakan olması halinde hükümetin düşmesine neden olur (Atay, 1999: 73).
Gensoru: Bakanlar Kurulu’nun uygulamaları üzerinde, meclis tarafından yapılan denetim türüdür. Gensoru; ilgili bakanı ve hükümeti daha dikkatli olmaya, sorumluluk bilinci içinde davranmaya zorlayarak gelecekteki hareket tarzına ve politikalarına sınırlandırıcı, yönlendirici ve belirleyici yönde etki yapmaktadır (Atay, 1999: 71).
Çok partili demokrasilerde gensoru, muhalefet partilerinin sık sık başvurdukları bir denetim aracıdır. Gensoru görüşmeleri sonunda muhalefet güvensizlik önergeleri ya da Bakanlar Kurulunun güvenoyu isteminde bulunması gensoruyu önemli ve etkili bir denetim aracı yapmaktadır. Gensoru görüşmeleri sonunda Bakanlar Kurulunun tümünün ya da bir bakanın düşürülme olanağı bulunmaktadır (Ergun ve Polatoğlu, 1992: 328).
Yasama organı yasaları yaparken, değiştirirken veya yürürlükten kaldırırken, bütçe sistemi çerçevesinde ödenekleri dağıtılırken, araştırma, soruşturma, genel görüşme ve sorularda; yasama önerilerinin görüşülmesi sırasında ve seçmen hizmeti yürütürken, kamu bürokrasisini denetlemektedir. Yasama, kamu bürokrasisi üzerindeki denetimini, hükümet veya bakanlar aracılığıyla yapmaktadır. Bu nedenle hükümet ve bakanlar yasama organına karşı sorumlu olmaktadır (Köse, 2004: 67–68).
3.4.1.2. Yargısal Denetim
Yargı denetimi, kamu bürokrasisi üzerinde uygulanan kurumsal denetim araçlarından biridir. Bütün siyasi sistemler, hukuk devletinin bir gereği olarak, yönetimin eylem ve işlemlerine karşı yargı denetimini kabul etmektedir. Yargı denetiminin temel amacı, yönetilenleri, yönetim karşısında korumaktır. Yönetim yargı tarafından denetimi, hukuk devleti düşüncesinin yerleşmesine, kişi hak ve hürriyetlerinin gelişmesine paralel olarak ortaya çıkmıştır (Eryılmaz, 2003: 316).
Yönetimi hukuk sınırları içinde tutmayı amaçlayan yargısal denetim, devletin tüm organ ve otoritelerinin faaliyetlerinin, hukuka uygun olup olmadığının, bağımsız bir yargı organı tarafından denetlenmesi ve bunun bir yargı kararıyla belirtilmesiyle olmaktadır (Örnek, 1989: 262-263).
Kişilere sağladığı güven ve yarara karşılık zaman alması, bilgi gerektirmesi, pahalı ve zahmetli olması nedeniyle de bu denetim türüne sık başvurulmamaktadır. İdari denetimi harekete geçiren idari şikâyet yolunda; kamu görevlilerinin bürokratik ve umursamaz tutumları, başvuruyu önemsememeleri, şikayete karşı tepki göstermeleri, vatandaşlar tarafından bir sonuç alınamayacağının düşünülmesi, bu denetim türüne olan güveni azaltmıştır (Örnek, 1989: 251).
Sonuçlara bakıldığında yargı denetimi, en etkili yoldur. Zira tartışmayı keser, düzenlediği toplumsal ilişkilere kesinlik ve istikrar getirmektedir. Ancak, yargı denetimi, haksız idari işlem karşısında mağduriyetini gidermek isteyen ortalama bir vatandaş için bazı güçlükler de doğurmaktadır. Adli davalarda olduğu gibi, idari davalarda da bir avukatın yürütebileceği teknik hukuk bilgisine ve tecrübesine ihtiyaç duyulmaktadır. Maddi yönden belirli bir harcamayı gerektirdiği için pahalı bir
yöntemdir (Eryılmaz, 2003: 317).
3.4.1.3. Özel Denetim
Özel denetim; kaynağını anayasadan alan, meslek gruplarının anayasal ve yasal güvencelere sahip olduğu, bazı ülkelerde yargısal yetkilerle de donatılmış, genelde mali ve kurumsal bağımsızlığı olan denetim birimleri tarafından, parlamento adına yapılan denetimdir (Köse, 2000: 18). Özel denetim kavramı, Sayıştay, Devlet Denetleme Kurulu (DDK) ve Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu (YDK) tarafından yürütülmekte olan dış denetim faaliyetini diğer dış denetim organları tarafından yapılan denetimlerden ayırt etmek için kullanılmaktadır. Bu kurumların başlıca görevi; kamu kaynaklarının doğru, uygun, sağlıklı ve etkin kullanılmasını, gelişmesini sağlamak ve ilgili makamlara, kamuoyuna kamu mali yönetimi hakkında sağlıklı, tutarlı, doğru, objektif bilgilerin iletilmesini sağlamaktır (Arın, Kesmez ve Gören, 2000: 179).
Sayıştay: Parlamento adına ve parlamentoya yardımcı olacak organ aracılığıyla yerine getirilen denetleme türüdür. Vatandaşların kendilerinden alınan paraların ne şekilde harcandığını bilmek istemesi, daha kaliteli kamu hizmeti beklentisi ve kamuda saydamlaşma arayışı ile Sayıştaylar, demokratik rejimin vazgeçilmez kurumları haline gelmiştir (Köse, 2004: 72).
İdari reform gerektiren alanlarda öneriler getirip, hükümete yardımcı olmak, eğitim eksikliklerinde kadrolarını çalışmalara katmak, bulduğu suç konularını yargı mercilerine iletmek, kamu maliyesini devlet bütünlüğü içinde konsolide etmek de Sayıştay denetiminin kapsamı içinde yer almaktadır (İnan, 1997: 52).
Devlet Denetleme Kurulu: “İdarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli şeklide yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla, Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak kurulan DDK, Cumhurbaşkanının isteği üzerine, tüm kamu ve kuruluşlarında ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşlarında, kamuya yararlı derneklerle vakıflarda, her türlü inceleme, araştırma ve denetimleri yapar. Silahlı kuvvetler ve yargı organları DDK’nın görev alanı dışındadır.” (Eryılmaz, 2003: 315).
3.4.1.4. İdari Denetim
İdari denetim; bizzat yönetimin kendisi tarafından yapılmakta olan denetim türüdür (Atay, 1999: 77).
Bir kamu kuruluşu, kendi kendini denetleyebileceği gibi kendi dışındaki başka bir kuruluş tarafından da denetlenebilmektedir. Kamu kurumunun kendi içinde
yürütülen denetimine “iç denetim” denir ve en belirgin örneği “hiyerarşik denetim”dir. Başka bir kamu kurumu tarafından yapılan denetime de “dış denetim” denir ve en güzel örneği ise “vesayet denetimi”dir.
Hiyerarşik denetim; iç denetim, yönetsel görevi olan kuruluşların kendi içinde oluşturulan elamanlar tarafından yapılan, yönetimin kendi kendini denetleme faaliyetidir. İç denetim, daha çok otoriteyi sağlamaya ve düzeni korumaya yöneliktir.
Hiyerarşik yapı içerisinde yer alan üstlerin, astlarını denetlemesine “hiyerarşik denetim” adı verilmektedir. Üstlerin astları üzerinde atama, sicil verme, yükseltme, disiplin cezası uygulama ve hizmet yerini değiştirme gibi hiyerarşik yetkileri bulunmaktadır.
Kamu bürokrasisinin, bürokratik örgütlenmenin dışındaki başka bir organ ya da makam aracılığıyla denetlenmesi dış denetimdir. Dış denetimin de en güzel örneği
vesayet denetimdir.
Yerinden yönetim kuruluşlarının, kendileri dışında başka bir idare tarafından yasaların öngördüğü sınırlar içinde denetlenmesine vesayet denetimi denilmektedir. Vesayet denetiminin temel amacı, yerel yönetimlerin eylem ve işlemlerinin yasalara uygun olup olmadığını denetlemektir. Bu denetimle, yerel yönetimlerin yasalara uygun hareket etmesini temin etmek ve yetkileri dışında faaliyette bulunmalarını engellemek için çalışılmaktadır.
“İdarenin bütünlüğü ilkesi”, merkezin denetimi ve gözetimi ile yaşama geçirilmektedir. Genel yönetimin taşra örgütlenmesi üzerindeki denetimi “hiyerarşik denetim”; yerinden yönetimler üzerindeki denetimi ise “vesayet denetimi”dir.
İdari vesayeti, kamu düzenini ve ülke bütünlüğünü sağlamak için, kamu yararı amacıyla, yasaların verdiği yetkiye dayanarak, merkezi yönetim örgütünün, yerel yönetim ile kamu tüzel kişilerinin organları, işlemleri ve parasal kaynakları üzerindeki denetimi olarak tanımlanmaktadır. Bu yönüyle idari vesayet yetkisi, yerinden yönetim kuruluşlarına tanınan özerkliğin ayrıklığını oluşturmaktadır.
3.4.1.5. Ombudsman Denetimi
Kamu denetçisi ya da hakemi olan ombudsman, kamu yönetimine karşı halkın şikayetlerini inceler; yönetimin aksayan, işlemeyen ve kusurlu yanlarını ortaya çıkararak; vardığı sonuçları parlamentoya ve kamuoyunun bilgisine sunmaktadır ( Eryılmaz, 2003: 311).
Köken itibariyle İsveç’e dayanan ombudsman, yıllarca bu ülkede varlığını sürdürürken, 20. yüzyılın ortalarında birden bire güncelleşmiştir. Bu güncelleşmede, demokrasideki gelişmenin ve insan haklarına verilen değerin artmasının önemli bir rolü bulunmaktadır. 1950 yılına kadar, yalnızca İsveç ve Finlandiya’da ombudsman kurumu bulunmaktaydı. Ancak daha sonra birçok ülke tarafından kullanılmaya başlamıştır (Eryılmaz, 1993: 91).
Yetkiler doğrultusunda ombudsman, bir kusur veya yönetsel ihmal saptandığından, öncelikle suçlu olan memura kusurlarını bildiren ve tutacağı yolu gösteren bir yazı göndermektedir. Memurun yaptığı işlem veya yorum kusurlu, fakat kanun açısından cezayı gerektirmiyorsa, doğru yolu gösterir ve buna göre işlem yapmasını istemektedir. Ayrıca gerekli görürse yapılan işlemin değiştirilmesini ve vatandaşın istediği şekilde yapılmasını da istemektedir (Tortop, 1974: 40-41).
Ombudsman, yargı organı kadar bağımsız fakat ondan daha az biçimci, dolayısıyla daha hızlı çalışan, idare hakkında daha çok bilgi sahibi olan, onu kavrayabilen, kolaylıkla içine girebilen, daha somut ve kişisel araştırma yapabilen bir kurumdur. Bu kurum, bürokrasiyi sadece yasallık çerçevesinde değil, insan hakları bakımından da denetleyip değerlendirmektedir (Başözen, 2005)
3.4.1.6. Baskı Grupları ve Kamuoyu Denetimi
Yönetimin faaliyet ve raporlarının medya aracılığıyla baskı grupları, meslek kuruluşları ve genel kamuoyu nezdinde ilgi ve tartışma alanı bulması açısından oldukça önemlidir. Ayrıca kamu kaynaklarının kullanımı ve yönetimiyle ilgili konularda toplumun bilgilendirilmesinin bir sorumluluk olmasıyla özel denetim kurumları açısından da kamuoyu denetimi üzerinde durulması gereken önemli bir konu olmaktadır. Kitle iletişim araçlarının yaygınlaşması, kamuoyu denetimini daha etkin hale getirmektedir. Özellikle basının, yönetilenlere idare hakkında bilgi ulaştırma, yönetilenlerin isteklerini idareye iletme şeklindeki işlevi, bu denetimi daha da etkinleştirmektedir (Köse, 2004: 73-82).
Kamu bürokrasisi, kamuoyu eğilimlerini dikkate almak durumundadır. Baskı grupları, bürokrasi ile ilgili olarak karşılaştıkları sorunları, bürokratik makamlara ulaştırarak çözmektedir. Baskı grupları sorunlarını çözdürebilmek gayesiyle; yetkili otoritelere raporlar da hazırlatmaktadır. Toplumun memnuniyetsizliğini gösteren çeşitli deliller sunarak bürokrasinin olumsuzluklarının giderilmesi için çalışmaktadırlar (Başözen, 2005).
Kamuoyu, etkin ve tarafsız bir yazılı ve görsel medya aracılığıyla verimli ve etkin bir kamuoyu oluşturulabilmektedir. Bu yolla kamuoyu kendisine karşı yani kendisini anayasal düzen içerisinde güvence altına almış olan hak ve özgürlüklere yapılan müdahalelere karşı bir kuvvet oluşturmaktadır. Oluşan bu kuvvete kamuoyu baskısı adı verilir. Böylece tarafsız ve etkin bir medyayla desteklenmiş olan kamuoyu baskısı sayesinde siyasal iktidarın devlet yetkilerini kötüye kullanması önlenmiş olmaktadır (Özkavak, 2007).
3.4.2. Kamu Bürokrasisi Denetim Araçlarının Değerlendirilmesi
Seçimle iş başına gelen yöneticiler, kamu bürokrasisinin denetimini, kendi siyasal programları ve yönetsel eylem programlarının birer parçası durumuna getirerek gerçekleştirmek istemektedir. Siyasilere bağlı görev yapan bürokratlar da onların programlarına uygun olarak çalışırlar, denetim ve değerlendirilmelerinin bu yönde olmasına rıza göstermektedirler.
Yönetimin karmaşıklığı ve işlerin çokluğu yasama organı tarafından kamu bürokrasisinin denetimini güçleştirmektedir. Yasama organı üyeleri, modern devlet yönetiminin iş hacminin genişliği karşısında sorunları tanıma, tanımlama ve çözme bakımından yetersiz kalabilmektedir.
Kanun hükmünde kararnameler ile yasama organının hükümete, yetki vermesi de kamu bürokrasisinin kontrolünü güçleştirmektedir. Yasa koyucu, ileride ortaya çıkacak durumları kestiremediğinden yönetime, gerekli önlemleri alma serbestisi tanımaktadır. Bu serbestlik de bürokrasinin denetlenmesinde bazı problemleri gündeme getirmektedir (Genç, 1998: 243).
Yürütme organının bağlı olduğu siyasi partinin, yasama organının da ağırlıklı olması siyasi denetimin işlemesini güçleştirmektedir. Bu durum ise denetimin nesnellik ve dürüstlük ilkeleri ile çelişmektedir.
Yargısal denetimin, kamu bürokrasisinde duyarlılık sağlayabilmesi için tüm yönetsel kararların yargı kontrolünden geçmesi gerekmektedir. Bu ise maddi yönden olanak dışıdır. Yönetimin sadece sorun yaratan kararlarından, yönetsel yargıya intikal ettirilenler karara bağlanmaktadır. Yargısal denetim, yöneticinin yetkisini kullanması için değil, yetkisini aşmaması için etkilidir. Kamu bürokrasisinin eylem ve işlemlerine ilişkin kararlar oldukça fazla olduğundan yargı bu kararların hepsini aynı duyarlılıkta inceleyememektedir (Genç, 1998: 244).
Birçok kişinin yargı masraflarından kaçındıkları için kamu bürokrasisinin eylem ve işlemlerine karşı yargı yoluna başvurmadıkları görülmektedir. Bu yüzden, yönetimin haksız işlemlerine katlanır ve hukukun üstünlüğü ilkesi de işlerliğini kaybetmiş olur.
Merkezi yönetimin, yerel yönetimler üzerindeki vesayet denetimi ile hukuka uygunluk denetimi yapılması gerekirken, hizmetlerin yerindeliğini ölçme ve değerlendirmeye varan denetim, yerel yönetimleri merkezi yönetime bağımlı hale getirmektedir (Genç, 1998: 115). Bu durum ise yerel yönetimlere, merkezi yönetimin taşra uzantısı görünümü vermektedir.
Kamuoyu denetiminde ise; kamuoyunun uyanık olması, diğer denetim yollarına başvuruyu azaltmaktadır (Tortop, 1974: 49). Hükümet ve bürokrasi, kamuoyundan endişe duyarak genellikle ona göre hareket etmektedir.
Daha çok mevzuata yönelik olan denetimler, etkin ve sorun çözecek nitelikte olmamaktadır. Kendi iç dinamikleri ile yapılan bu tür denetimler; çevreden gelen tepkilere karşı duyarsızdır. Kapalı sistem şeklinde işlemektedir. Zaman alıcı, daha masraflı ve zor olan bu tekniklerin sonuçlarını kısa sürede görmek olanaksızdır.
3.5. MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞI TEŞKİLATINDA BÜROKRATİK
YAPI ÖRNEĞİ
Milli Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile bürokratik yapısında köklü değişiklikler meydana gelmiştir.
Milli Eğitim Bakanlığı’nın görevleri yeniden düzenlenerek 1982 Anayasası’nın başlangıç hükümlerini çağrıştıran maddeler kaldırılmış, örgün ve yaygın eğitimin bütün dallarını kapsayan geniş bir görev tanımı yapılmıştır.
Merkez Teşkilatı; Ana hizmet Birimleri, Danışma ve Denetim Birimleri ve Yardımcı Birimler başlıklarında toplamda 33 birimden oluşurken bu sayı Hizmet Birimleri adı altında 19 birime indirilmiştir; Halen var olan Okul Öncesi Eğitim Genel Müdürlüğü ve İlköğretim Genel Müdürlüğü iptal edilerek yerine Temel Eğitim Genel Müdürlüğü, Erkek Teknik Öğretim Genel Müdürlüğü, Kız Teknik Öğretim Genel Müdürlüğü, Ticaret ve Turizm Genel Müdürlüğü iptal edilerek yerine Mesleki ve Teknik Eğitim Genel Müdürlüğü, Öğretmen Yetiştirme ve Eğitimi Genel Müdürlüğü iptal edilerek yerine Öğretmen Yetiştirme ve Geliştirme Genel Müdürlüğü, Yurt Dışı Eğitim Öğretim Genel Müdürlüğü ve Dış İlişkiler Genel Müdürlükleri iptal edilerek yerine Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Genel Müdürlüğü, Özel Eğitim, Rehberlik ve Danışma Hizmetleri Genel Müdürlüğü iptal edilerek yerine Özel Eğitim ve Rehberlik Hizmetleri Genel Müdürlüğü, Çıraklık ve Yaygın Eğitim Genel Müdürlüğü iptal edilerek yerine Hayat Boyu Öğrenme Genel Müdürlüğü, Eğitim Teknolojileri Genel Müdürlüğü iptal edilerek yerine Yenilik ve Eğitim Teknolojileri Genel Müdürlüğü, Personel Genel Müdürlüğü iptal edilerek yerine İnsan Kaynakları Genel Müdürlüğü, Teftiş Kurulu Başkanlığı iptal edilerek yerine Rehberlik ve Denetim Başkanlığı ihdas edilmiştir. Din Öğretimi Genel Müdürlüğü, Ortaöğretim Genel Müdürlüğü, Strateji Geliştirme Başkanlığı, Hukuk Müşavirliği, Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliği, Özel Kalem Müdürlüğü, Özel Öğretim Kurumları Genel Müdürlüğü, Destek Hizmetleri Genel Müdürlüğü, Bilgi İşlem Grup Başkanlığı, İnşaat ve Emlak Grup Başkanlığı ve Bakanın görev tanımı yeniden düzenlenmiştir.
Bakanlık Makamında değişikliğe gidilerek Müsteşar yardımcısının sayısı 7 den 5 e indirilmiştir. Milli Eğitim Bakanlığında yer alan Sürekli Kurullar kaldırılmıştır. Ancak Milli Eğitim Şurası, Bakanlığın en yüksek danışma kurulu olarak tanımlanmakta ve Eğitim ve öğretim ile ilgili gerekli görülen konuları tetkik etmek ve tavsiye niteliğinde kararlar almakla görevli olarak ifade edilmektedir.
Talim ve Terbiye Kurulu Başkanlığı, Bakanlığın “bilimsel danışma ve karar organı” olarak tanımlanmaktadır. Talim ve Terbiye Kurulu, eğitim sisteminin tüm kademelerini temsil edecek nitelikte bir Başkan ile on üyeden oluşmaktadır. Kurul Başkan ve üyeleri dört yıllık süreyle atanacak ve bu süre her defasında bir yıl olmak üzere en fazla üç defa uzatılabilecektir. Talim ve Terbiye Kurulu Başkanı ve üyeleri,
- En az dört yıllık eğitim veren yükseköğretim kurumlarından mezun olmuş,
- Eğitim alanında yaptığı çalışma ve yayınlarla temayüz etmiş;
- Eğitim ile ilgili alanlarda öğretim üyeleri,
- En az 10 (on) yıl süreyle öğretmenlik veya okul yöneticiliği yapmış olanlar,
- Kamu görevlileri, arasından seçilecektir.
Öğretmenlerin Bakanlıkça belirlenen özür gruplarına bağlı yer değiştirmeleri yaz tatillerinde yapılacaktır. İl millî eğitim müdürü, ilçe millî eğitim müdürü, okul ve kurum müdürü olarak görev yapanların yer değiştirmeleri, hizmet süreleri, performans ve yeterlikleri dikkate alınarak bölge hizmeti ve rotasyon esasına göre yapılacaktır.
Okul ve kurum müdürleri; yazılı ve/veya sözlü olarak yapılacak okul veya kurum müdürlüğü sınavında başarılı olmak kaydıyla, hizmet süreleri, performans ve yeterlikleri dikkate alınarak il millî eğitim müdürünün teklifi üzerine vali tarafından atanacaktır (Okul ve Kurum Müdürlüğüne atanmada yazılı sınavın yanında sözlü sınav da söz konusu olabilecektir). Öğretmenlerin emeklilik işlemleri Haziran ve Temmuz ayları içinde yapılacaktır.
Bakanlık merkez teşkilatında; Millî Eğitim Uzmanları ve Uzman Yardımcıları ile Millî Eğitim Denetçileri ve Denetçi Yardımcıları istihdam edilecektir (Milli Eğitim Müfettişi ismi “Milli Eğitim Denetçisi” olarak değiştirilmiştir). Uzman Yardımcılığı ve Denetçi Yardımcılığına atanabilmek için 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinde sayılan genel şartlara ek olarak;
-En az dört yıllık lisans eğitimi veren eğitim, fen-edebiyat, hukuk, siyasal bilgiler, iktisadî ve idarî bilimler, iktisat, işletme fakülteleri ile hizmet birimlerinin görev alanına giren ve yönetmelikle belirlenen yükseköğretim kurumlarından veya bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu tarafından kabul edilen yurtiçindeki veya yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarından mezun olmak.
- Yapılacak yarışma sınavında başarılı olmak şartları aranacaktır.
Uzman Yardımcılığı ve Denetçi Yardımcılığına atananlar, en az üç yıl fiilen çalışmak ve istihdam edildikleri birimlerce belirlenecek konularda hazırlayacakları tezin oluşturulacak tez jürisi tarafından kabul edilmesi kaydıyla, yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanacaklar. Yeterlik sınavında başarılı olanların Millî Eğitim Uzmanı ve Millî Eğitim Denetçisi kadrolarına atanabilmeleri, Kamu Personeli Yabancı Dil Bilgisi Seviye Tespit Sınavından (KPDS) asgarî (C) düzeyinde veya dil yeterliği bakımından buna denkliği kabul edilen ve uluslararası geçerliliği bulunan başka bir belgeye yeterlik sınavından itibaren en geç iki yıl içinde sahip olma şartına bağlanmıştır.(Milli Eğitim Denetçiliği için Dil şartı getirilmiştir).
Eğitim Müfettişi ismi “İl Eğitim Denetmeni” olarak değiştirilmiştir. İl eğitim denetmen yardımcıları, en az dört yıllık yüksek öğrenimi ve öğretmenlikte sekiz yıl ve daha fazla hizmeti bulunan öğretmenler arasından yarışma sınavı ile mesleğe alınacaklardır. İl eğitim denetmenleri ve denetmen yardımcıları, ildeki her derece ve türdeki örgün ve yaygın eğitim kurumları ile il ve ilçe millî eğitim müdürlüklerinin rehberlik, işbaşında yetiştirme, denetim, değerlendirme, inceleme, araştırma ve soruşturma hizmetlerini yürütmekle yetkili kılınmıştır (Böylece daha önce görev alanlarında olmayan birimler de İl eğitim denetmenlerinin görev alanı içerisine dahil edilmiştir) .
Bakanlık merkez teşkilatında; Müsteşar, Müsteşar Yardımcısı, Talim ve Terbiye Kurulu Başkan ve Üyesi, Genel Müdür, Rehberlik ve Denetim Başkanı, Strateji Geliştirme Başkanı, Bakanlık Müşaviri, I. Hukuk Müşaviri, Grup Başkanı, Basın ve Halkla İlişkiler Müşaviri, Özel Kalem Müdürü, Millî Eğitim Uzmanı, Hukuk Müşaviri ve Millî Eğitim Uzman Yardımcısı kadrolarına atananlar, kadroları karşılık gösterilmek suretiyle, 657 sayılı Kanun ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli olarak çalıştırılabilecektir. Söz konusu personele çalıştıkları günlerle orantılı olarak, hastalık ve yıllık izinler dâhil, Ocak, Nisan, Temmuz ve Ekim aylarında birer aylık sözleşme ücreti tutarında ikramiye ödenecektir. Bunlardan üstün gayret ve çalışmaları sonucunda emsallerine göre başarılı çalışmalar yaptıkları tespit edilenlere, Bakanın onayı ile Haziran ve Aralık aylarında birer aylık sözleşme ücreti tutarına kadar teşvik ikramiyesi ödenebilecektir.
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
KAMU BÜROKRASİSİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ
4.1. BÜROKRASİ KONUSUNDAKİ ÇAĞDAŞ YAKLAŞIMLAR
4.1.1. James Brunham’ın Yönetimsel Devrimi
Amerikalı düşünür James Burnham’ın “yönetimsel devrim kuramı”, Rizzi’nin görüşlerinin geliştirilmiş biçimi sayılabilir. Önemli ölçüde esinlendiği Rizzi’den farklı olarak genel yöneticiyi (bürokrat) fizik ve mühendislik bilimlerinde uzmanlaşmış yöneticilerden (teknokrat) ayıran Burnham’a göre, teknolojik gelişme, büyük kapitalistleri üretimin her yanını denetleyebilme yeteneğinden hızla yoksun bırakmakta ve mal sahipliğiyle yöneticilik işlevlerinin giderek ayrıştıkları bir genel süreç içinde bu büyük kapitalistleri “toplumsal egemenliğin kumanda odası olan üretim araçları” bütününden koparmaktadır. Üretimi kim denetliyorsa toplumu da o denetleyecek ve yöneticiliği meslek edinmiş dar bir seçkinler topluluğu, dev sanayi imparatorluklarından sonra devlet yönetimine de el koyacaktır. O’na göre, teknolojinin gelişmesi ve hem ekonomik hem de siyasal bürokrasinin çok büyümesi sonucunda eski kapitalist sınıf, üretim araçlarını denetleyemez olmuştur. Ekonominin ve siyasal iktidarın denetimi, uygulamada yöneticilere, yani üretim etkinliğinin ve devlet bürokrasinin üst kademelerindekilere geçmiştir.
Burnham’a göre dünyamız bir toplum türünden (kapitalist yâda burjuva) başka bir toplum türüne geçiş dönemindedir. Günümüzün modern toplumu kapitalist dediğimiz bir dizi temel ekonomik, toplumsal ve politik kurumlar aracılığıyla örgütlenmiş olup belirli toplumsal inançlar ve ideolojiler içermektedir. Bu toplumsal yapıda belirli bir grup yâda sınıfın (kapitalistler yâda burjuvazi) topluma egemen olduğu görülmektedir.
Günümüzde bu toplum ve inançlar hızlı bir dönüşüm süreci içerisindedirler. Bu dönüşüm döneminin sonunda çok farklı ekonomik toplumsal ve politik kurumların yer aldığı ve farklı toplumsal inanç ve ideolojiler gösteren yeni bir toplum oluşacaktır. Bu yeni yapı ipinde farklı bir toplumsal grup yâda sınıf (yöneticiler) egemen sınıf olacaktır( Ergun ve Polatoğlu,1998:66).
Burnham’a göre gelişmenin sonraki evrelerinde özel mülkiyetin ortadan kalkacağını ve bürokratların devlet aygıtı aracılığıyla üretim araçlarına kolektif olarak sahip çıkacaklarını öngörür. Böylelikle de yöneticilerin yeni bir oligarşik düzen getireceklerini savunur. Burnham, bilerek ya da bilmeyerek, devlet yönetimini dev tekelleri yönetenlerin buyruğuna verilmesi çabasının düşünsel yandaşlığını, savunuculuğunu yapmaktadır. Bu yönüyle, hem yönetsel seçkinciliğin en tutarlı sözcüsü, hem de bu kuramın evrensel güçsüzlüğünü en belirginleşmiş biçimiyle yansıtan bir ayna konumundadır.
4.1.2.Warren G. Bennis
Bennis, bürokrasinin anatomisini tanımlarken Weber’in geliştirdiği bürokrasi modelini benimsemektedir. Bennis’in bürokrasisinin anatomisi şu öğelerden oluşur.
i. Fonksiyonel uzmanlaşmaya dayanan işbölümü,
ii. Çok iyi tanımlanmış bir otorite hiyerarşisi,
iii. İş görenlerin haklarını ve görevlerini kapsayan bir kurallar sistemi,
iv. Kişisel etmenlere dayanmayan beşeri ilişkiler,
v. Teknik yeterliğe dayanan seçme ve terfi sistemi.
Burada Weber insan öğesinden bahsetmeyi ihmal etmiştir. Bennis’e göre Weber’in geliştirdiği bu bürokratik model yirminci yüzyıl şartlarına ayak uyduramamaktır. Bürokrasinin rutin ve kestirilebilir beşeri olayları yönetmede bir üstünlüğü vardır. Ancak günümüzdeki nüfus ve bilgi patlaması karşısında bürokrasinin belirtilen üstünlüğünün geçerliliği konusunda kuşkular vardır. İşte bunun için bürokrasi teknolojinin geliştirdiği yeni durumlara kendisini uydurmak zorundadır. Oysa bürokrasi kesin ve kati kuralları ile çevrenin kendisinden beklediği değişime ayak uyduramamaktadır, Teknolojik ve bilimsel devrim bürokrasinin geleceğini tehdit etmektedir( Ergun ve Polatoğlu,1998:68).
Öte yandan Weber’in bürokrasi modeli kişisel ihtiyaçlar ile yönetim amaçları arasındaki uyuşmazlığı çözmede yetersiz kalmaktadır. Bennis’e göre, bürokrasinin üstünlüğü, rutin olayları idare etme yeteneğinden kaynaklanmaktadır. Önceden kuralları ve amaçları tespit edilen örgütler, kolayca olayların üstesinden gelebilirler. Weber'in geliştirdiği bu model Bennis'e göre, çağın koşullarına ayak uyduramamaktadır. Sosyal ve teknolojik gelişmelerin hızına bürokrasi yetişememektedir. Bennis’in deyimiyle “bilimsel ve teknolojik devrim” bürokrasinin geleceğini tehdit etmektedir.
Bennis, Weber’i mekanik bürokrasi modelinde insanı basit bir mekanik araç gibi görmesinden dolayı eleştirmiştir. Bu modelin örgütte çalışanlar ile örgüt amaçlarını bütünleştiremediğini belirtmiştir. Aşırı basitleştirilmiş, saf mekanik insan anlayışının yerine karmaşık ve değişen ihtiyaçlar konusunda daha çok bilgiye dayanan yeni bir insan anlayışının geliştirilmesi gerektiğini belirtmiştir. Bunun yanında zorlama ve tehdide dayanan güç modeli yerine mantık ve işbirliğine dayanan yeni bir güç anlayışının yerleştirilmesi gerektiği fikrini ileri sürmüştür( Ergun ve Polatoğlu,1998:70).
4.2. KAMU BÜROKRASİSİNİN OLUMSUZ YÖNLERİNİN
GİDERİLMESİ
Bürokrasi, devletin işleyişini düzenleyen mekanizma olduğu için toplumu ilgilendiren bir olgudur. Devlet vatandaş ilişkisinde köprü görevi gören bürokrasi ve bürokratlardır. Bürokrasi, yazılı kuralları bulunan hiyerarşik bir örgütlenme tarzı olan bir yapıdır. Hiyerarşik yapısı ve önceden belirlenmiş kuralları ile devleti üstlendiği görevleri yürüten vazgeçilmez bir uygulamalar bütünüdür.
Bürokrasi ile ilgili sorunlar genellikle bu hizmetlerin yürütülmesi aşamasında karşımıza çıkmaktadır. Katı hiyerarşik yapısı, değişmez kuralları, amaçları gerçekleştirmek için araç olarak kullanılan kuralların amaç haline gelmesi ve bürokrasi-siyaset ilişkisinden kaynaklanan yozlaşma etkisi sorunların kaynağını oluşturmaktadır.
Sorunlarına rağmen vazgeçilmezliği bürokrasinin yapısından kaynaklanmaktadır. Devletin var olduğu yerde eşyanın tabiatı gereği bürokraside var olacağına göre, devlet-vatandaş ilişkisinde asıl sorun; mevzuatın, vatandaşın devlet halinde yaşamaktan beklediklerini ona sağlayacak biçimde düzenlenmiş olup olmadığı ve buna karşılık ödediği bedele (vergi, askerlik, özgürlük kısıtlamaları, ceza uygulamaları vb.) değip değmediğidir. Bir ülkede bürokrasiden şikayet ediliyorsa, gerçekte devletten, devletin organlarından şikayet ediliyor demektir. Yasalar, kararlar, yönetmelikler, emir ve talimatlar, bunların uygulamaları, vatandaşa yeterince mutlu, huzurlu, rahat ve güvenli bir yaşam olanağı sağlamıyor demektir. O halde yapılacak şey, her şeyden önce bu mevzuatı, hiç bir ayrım gözetmeksizin, vatandaşların istekleri doğrultusunda düzenlemek, devlet kavramını, devlet menfaati kavramını tabu olmaktan çıkarmak, tüm vatandaşların menfaatini gözetmeyen her hangi bir kuralın soyut olarak devletin menfaatine olabileceği gibi yanlış bir düşünceye saplanıp kalmamaktır.
Bürokrasi ile ilgili sorunlar genellikle bu hizmetlerin yürütülmesi aşamasında karşımıza çıkmaktadır. Katı hiyerarşik yapısı, değişmez kuralları, amaçları gerçekleştirmek için araç olarak kullanılan kuralların amaç haline gelmesi ve bürokrasi-siyaset ilişkisinden kaynaklanan yozlaşma etkisi sorunların kaynağını oluşturmaktadır.
Sorunlarına rağmen vazgeçilmezliği bürokrasinin yapısından kaynaklanmaktadır. Devletin var olduğu yerde eşyanın tabiatı gereği bürokraside var olacağına göre, devlet-vatandaş ilişkisinde asıl sorun; mevzuatın, vatandaşın devlet halinde yaşamaktan beklediklerini ona sağlayacak biçimde düzenlenmiş olup olmadığı ve buna karşılık ödediği bedele (vergi, askerlik, özgürlük kısıtlamaları, ceza uygulamaları vb.) değip değmediğidir. Bir ülkede bürokrasiden şikayet ediliyorsa, gerçekte devletten, devletin organlarından şikayet ediliyor demektir. Yasalar, kararlar, yönetmelikler, emir ve talimatlar, bunların uygulamaları, vatandaşa yeterince mutlu, huzurlu, rahat ve güvenli bir yaşam olanağı sağlamıyor demektir. O halde yapılacak şey, her şeyden önce bu mevzuatı, hiç bir ayrım gözetmeksizin, vatandaşların istekleri doğrultusunda düzenlemek, devlet kavramını, devlet menfaati kavramını tabu olmaktan çıkarmak, tüm vatandaşların menfaatini gözetmeyen her hangi bir kuralın soyut olarak devletin menfaatine olabileceği gibi yanlış bir düşünceye saplanıp kalmamaktır.
Bürokrasinin çevresi ile uyumlu işletilebilmesi sorunları bir ölçüde ortadan kaldırmasa bile azaltıcı etkide bulunabilir. Kuralları koyanların, yasaları yapanların o kurallara uymaması düşünülemez. Ancak bürokrasinin bu şekilde yozlaşmasında kurallara kuralları koyanların uymaması neden olmaktadır. Bu sıkıntıların giderilmesi ve bürokrasi üzerindeki siyasi baskıların ortadan kaldırılması gerekmektedir. Kuralların herkese ve herkes tarafından eşit, ayrım gözetmeksizin uygulanması problemlerin çözümünde yardımcı olacaktır. Ayrıca eğitime ve dengeli bir ekonomik yapıya da ihtiyaç duyulmaktadır.
Merkeziyetçilik olarak adlandırılan problemin temel noktasını yetkilerin merkeze toplanması ve katı bir hiyerarşik bir yapı oluşturmaktadır. Bu durum personelin inisiyatif kullanmasını engellemekte ve en küçük işi için bile merkezden yetki alınmasını gerektirmektedir. Bunun için yapılan yazışmalar işleri aksatmakta ve sorunları çözmekten çok arttırıcı bir etki yapmaktadır.
Bürokrasinin siyasi yapıyla iç içe olması ve çoğu kez siyaset üzerinde egemenlik kurmaya çalışması bürokrasinin siyasallaşmasına sebep olmuştur. Göreve almalarda, atamalarda ve terfilerde siyasallaşmanın etkisi görülmektedir. Bu durum eşitlik ve liyakat gibi ilkeleri yozlaştırmaktadır. Aynı şekilde taşrada da yerel politikacılar idareciler üzerinde baskı uygulayarak çalışmaları olumsuz yönde etkilemektedirler. Siyasallaşmanın bir diğer belirtisi de personelin ve işi olanların işlerini yaptırmada aracılar kullanması ve rüşvete yönelmeleridir.
Bürokrasinin verimli çalışması ve amaçlarını yerine getirmesinde araç olarak kullanılan kuralların siyasi baskılar nedeniyle mevkilerini korumaya çalışan idareciler tarafından kalkan olarak kullanılmakta ve bu durumda araçların amaç olmasına yol açmaktadır. Bu durum hem çalışmalar hakkında bilgi vermeyi engellemekte hem de günün değişen şartlarına uygun yeni çalışma yöntemlerinin kullanılmasına engel olmaktadır.
Bürokrasinin verimli çalışması ve amaçlarını yerine getirmesinde araç olarak kullanılan kuralların siyasi baskılar nedeniyle mevkilerini korumaya çalışan idareciler tarafından kalkan olarak kullanılmakta ve bu durumda araçların amaç olmasına yol açmaktadır. Bu durum hem çalışmalar hakkında bilgi vermeyi engellemekte hem de günün değişen şartlarına uygun yeni çalışma yöntemlerinin kullanılmasına engel olmaktadır.
Kayırmacılığın olması personel arasında huzursuzluk yarattığı için çalışmaları olumsuz etkilemektedir. Kayırmacılığın en önemli sebebi bürokratların ve siyasilerin karşılıklı güç gösterisi yapmalarıdır. Bu durum eşitlik ve tarafsızlık ilkesini uygulanamaz hale getirmekte bununla beraber yolsuzluk ve rüşvete neden olmaktadır.
4.3. SONUÇ VE ÖNERİLER
Türk kamu bürokrasisinin işlemsel sorunları hakkında genel bir değerlendirme yapmak pek de kolay değildir. Söz konusu sorunların çözümüne yönelik somut önerilerde bulunmak, bu çalışma ve çalışmada yararlanılan kaynaklarla sınırlı olmak kaydıyla, kolay değildir. Ancak kimi okuyucular için ütopik sayılabilecek bazı çözüm önerilerinde bulunmak yararlı olacaktır.
Toplumların ekonomik, kültürel, siyasal ve sosyal koşullarına, tarihi geçmişlerine, yönetim biçimlerine ve gereksinimlerine göre biçim, kapsam ve içeriği değişebilen bürokratik işlemlerdeki bozuklukların önlenmesi için bazı çözüm önerilerinde bulunabiliriz:
i. Başta yolsuzluk olmak üzere kamu bürokrasisinin işlemsel sorunları, öncelikle, toplumdaki her kesimi ilgilendiren sorunlar olarak kabullenilmeli ve çözümler de bu ilişkiler bütünü içerisinde düşünülmelidir.
ii. Yolsuzluk ve rüşvetin, kamu bürokrasisinde önlenmesi için, çok yönlü bir yönetsel reform yapılmalıdır. Bürokratizm, aşırı merkeziyetçilik, koordinasyon eksikliği gibi kamu yönetiminin başlıca sorunları dikkatle ele alınmalı ve çözümlenmelidir (Tüsiad, 1995: 129).
iii. Yolsuzluk ve rüşvetle mücadelede daha etkin olmaya yönelik yasal düzenlemeler yapılmalı, cezai yaptırımlar arttırılmalı, kanunlardaki boşluklar doldurulmalıdır.
iv. Kamu ihaleleriyle ilgili esaslar çok iyi bir biçimde düzenlenmeli; ihale duyurularının koşullarının ve sonuçlarının açık olmasına dikkat edilmelidir.
v. Devletin küçültülmesi (Aktan, 1999: 141) ve kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması yoluna gidilerek, Anayasal, yasal ve kurumsal reformlar geciktirilmeden yapılmalıdır.
vi. Bürokrasinin denetim mekanizmaları etkin bir yapıya kavuşturulmalı, ilkeler ve kurallar tavizsiz uygulanmalı, denetim olgusuna caydırıcılık özelliği kazandırılmalıdır. Bu amaçla, siyasal yozlaşmalar ve yönetsel yolsuzluklarla mücadelede "Ombudsman" benzeri bir sistemin uygulanması yoluna gidilebilir. (Tüsiad, 1997: 29-30; Eryılmaz, 1993: 90)
vii. Siyasallaşmanın yaygın olduğu kamu kuruluşlarında denetimler etkinleştirilmelidir.
viii. Yolsuzluk ve rüşvet olgularına kanun dışılığın yanı sıra ahlaka aykırılık, hak tanımazlık açılarından da eğilmek ve sorunun bu boyutunu ihmal etmemek gerekir.
ix. Kamu görevlilerinin ücretleri iyileştirilmeli ve ücret dengesizlikleri ortadan kaldırılmalıdır.
x. Toplumun yolsuzluğu, bürokrasideki yozlaşmayı reddeden moral değerleri ön plana çıkarılmalı, dürüstlüğe prim veren bir toplumsal, siyasal ve ekonomik düzen sağlanmalıdır.
xi. Son olarak, temiz toplum, temiz yönetim ve temiz siyasetin tesisi için her şeyden önce ortak etik değerler etrafında toplumsal işbirliği ve uzlaşmanın sağlanması gerektiği unutulmamalıdır.
KAYNAKÇA
Aktan, C. (1992) Politik Yozlaşma ve Kleptokrasi, İstanbul: Alfa Yayıncılık, Yayın No: 204.
Atay, C. (1999) Devlet Yönetimi ve Denetim,İstanbul: 2. Baskı, Alfa Yayınları.
Atiker, E. (1992) Örgütlerin Gelişme Süreci ile Kişilik Yapıları Arasındaki İlişkiler, İstanbul: İstanbul Ün. Edebiyat Fak. Sosyoloji Dergisi 3.Dizi 3.Sayı.
Aydın, M.( 1998), Kurumlar Sosyolojisi, İstanbul: Vadi Yayınları.
Aykaç, B. (1997) Kamu Bürokrasisi ve Türk Kamu Yönetiminde Bürokratik Eğilimler,Ankara:Y.Ö.K. Matbaası.
Baransel, A. (1979) Çağdaş Yönetim Düşüncesinin Evrimi, İstanbul: İstanbul Üniversitesi Yayınları, Yayın No: 2684.
Bener, E.(1998) Bürokratlar I, Ankara: Kültür Bakanlığı Yayınevi.
Canman, D. (1995) Çağdaş Personel Yönetimi, Ankara: TODAİE Yayınları.
Çelik, A. ve Göktürk, İ.ve Kök, D. ve Yılmaz, M. (1998) Bürokrasi ve Etik, Siyasette ve Yönetimde Etik (Sempozyum),Adapazarı: Düzenleyen: Sakarya Üni. İ.İ.B.F. ve Adapazarı Ticaret odası,Merkez Matbaacılık.
Duverger,M. Tarihsiz ,Siyaset Sosyolojisi , İstanbul: Varlık Yayınları
Ergun T. ve A. Polatoğlu (1992) Kamu Yönetimine Giriş, Ankara: TODAİE Yayınları, Yayın No: 241.
Eryılmaz, B.(1993) Bürokrasi, İzmir: Anadolu Matbaacılık.
Eryılmaz, B. (1993 ) “Kamu Bürokrasinin Denetlenmesinde Yeni Gelişmeler,” Amme İdaresi Dergisi, 26 , (4) 81-106
Eryılmaz, B., (1994) Kamu Yönetimi, İzmir: Üniversite Kitabevi.
Eryılmaz, B.(1995) Kamu Yönetimi, İzmir: Akademi Kitabevi.
Eryılmaz, B. (1997) Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılandırılması, İstanbul: Birleşik Yayıncılık, Yayın No: 64.
Eryılmaz, B. (1998) Kamu Yönetimi, İstanbul.
Eryılmaz, B.(2002) Bürokrasi ve Siyaset, İstanbul: Alfa Basım Yayım,s.97.
Eryılmaz, B. (2003) Kamu Yönetimi, Erkam Yayınevi, İstanbul.
Genç, T. (1998) Kamu Yönetimi ,Ankara: Başkent Klişe Matbaacılık.
Işık , G. (2006) 1980’den Sonra Türkiye’de Yapılan Kamu Yönetim Reform Çalışmaları,Sakarya: Sakarya Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi
İnan, A. (1997) İç Denetim ve Dış Denetim Kuruluşları Arasındaki İlişkilerin Geliştirilmesi, Sayıştay Dergisi, Özel Sayı: 25.
Kaya, K.(1994) Çağdaşlaşma Yolunda Deve Dikenleri, Ankara: Bilim yayınları.
Keten, M. (1995) Türk İdare Sisteminde Nasıl Bir Reform Yapılmalı,Ankara: Yeni Türkiye Dergisi,Yıl: 1, Sayı: 6.
Kongar, E. (1995) Toplumsal Değişme , İstanbul: Remzi Kitabevi.
Köktaş, M. E. (1997) Prens Sabahattin ve Yerinden Yönetim Düşüncesinin Sosyolojik Temelleri, Ankara: Liberal Düşünce Dergisi Cilt:2 Sayı: 5.
Köse, H.Ö. (2004) Küreselleşme Sürecinde Uluslararası Denetimin Artan Önemi ve Kamusal Denetimin Uluslararasılaşması Sorunu , Ankara: Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 37, Sayı: 3.
Oktay, C. (1997) Siyasal Sistem ve Bürokrasi,İstanbul: Dey Yayınevi, Yayın No: 231.
Örnek, A. (1989) Kamu Yönetimi, Ankara: Meram Yayıncılık.
Öztekin, A (1998) Türk Kamu Personel Yönetiminde Liyakat, Kariyer ve Sınıflandırma , Siyasette ve Yönetimde Etik (Sempozyum) ,Adapazarı: Düzenleyen: Sakarya Ün. İ.İ.B.F. ve Adapazarı Ticaret Odası, Merkez Matbaacılık.
Peker, Ö. (1995) Yönetimi Geliştirme ve Sürekliliği,Ankara: TODAİE.
Tatar, T.(1997) Siyaset Sosyolojisi, İstanbul: Turan Yayıncılık.
TODAİE. (1998). Kamu Yönetimi Sözlüğü, Yayın No: 283, Ankara.
Tortop, N. (1974) Yönetimin Denetlenmesi ve Denetleme Biçimleri, Ankara: Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 7, Sayı: 1.
Tortop, N. ve İsbir, E. G..ve Aykaç, B. (1993) Yönetim Bilimi ,Ankara:Yargı Yayınları.
Tutum, C. (1995), Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma, Yeni Türkiye Dergisi,
Yıl: 1, Sayı: 4.
TÜSİAD. (1995) 21. Yüzyıl İçin Yeni Bir Devlet Modeline Doğru: Optimal Devlet, İstanbul.
TÜSİAD. (1997) Ombudsman (Kamu Hakemi) Kurumu İncelemesi: Devlette Bir Toplam Kalite Mekanizması Örneği, İstanbul.
Weber, M. (1993) Sosyoloji Yazıları,İstanbul: Hürriyet Vakfı Yayınları.
Wilson, J. Q. (1996) Bürokrasi,Ankara: TODAİE.
Yılbaş, M. (1997) Kamuda Yozlaşma, Ankara: Yeni Türkiye Dergisi Yıl:3 Sayı:13.
Yılmaz, A. ve R. Kılavuz (2002) “Türk Bürokrasisinin İşlemsel Sorunları Üzerine Notlar”, Sivas: Cumhuriyet Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi,Cilt: 3, Sayı: 2.
Elektronik Kaynaklar
Milli Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname
http://mevzuat.meb.gov.tr/html/28054_652.html.(30.10.2011.)
657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu
http://www.mevzuat.adalet.gov.tr/html/388.html.(30.10.2011.)
Başözen, A. Kamu Bürokrasisi ve Denetim Yolları.
Özkavak, M. Siyasal İktidarın Sınırlandırılmasının İnsan Hakları Bağlamında Değerlendirilmesi.
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder